浅析我国中央对地方财政转移支付的问题及策略

　　【摘要】对于政府间财政关系来说，财政转移支付是非常重要的内容，随着当下对于分税制改革的进一步加深，也使得我国中央对地方在财政转移支付方面的体系更加趋向完善。从当前总的占比来看，中央对地方转移支付种类仍然很多，并且也在中央支出中占有很大的比例。应当根据我国当前经济的转型阶段来对转移支付体系予以客观的对待，并且逐渐降低中央对地方财政转移支付的比例。通过针对其中存在的诸多问题予以重视，并且予以有效的解决对策。
　　【关键词】中央；地方；财政转移支付；问题；对策
　　就转移支付的内涵来说，其主要就是政府之间为了解决在相关活动中产生的财政失衡现象而进行的一种弥补，通过该形式的财政资金转移可以补充公共物品，并且作为一种无偿支出存在。其可以有效解决政府之间的横向不均等、纵向不均等以及区域间的外部效应。
　　一、中央对地方转移性支付的内涵
　　就政府之间的转移支付来说，从资金本身的用途可以分为一般性转移支付、专项性转移支付以及分类转移支付。对于一般性转移支付来说，主要就是存在于上级政府没有按照特殊规定的资金转移支付，其一般就是按照公式法来进行分配支付额度，而专项转移支付主要就是上级政府对一些具有特殊规定用途的资金进行转移支付。最后的分类转移支付则介于上述二者之间，其系按照公式法来进行分配，同时也不是按照具体的项目来进行的，资金的用途主要按照大类来区分。而对于接受转移支付的下级政府来说，其在各个项目的选择之间就有一定的调剂性质。对于有效的政府财政转移制度设计，应当根据当前的实际需求，首先要保证相关制度的设计可以满足政府完成相应的公共服务的需求，要更好的发挥其公共职能的作用，其次转移支付制度不能成为一种上级政府约束下级政府的软约束，同时也不是下级政府甩包袱的理由。再者要有效的针对当下的转移支付制度予以完善，保证其中具有公平的设计。要明确转移支付额和下级政府产生的知识财政缺口要相衔接，并且二者之间的额度差别是需要有理论支撑的。最后就是要保证整个转移支付制度是透明公开的。政府再根据相应的项目来制定预算额度时，可以及时的通过上下级政府之间的转移支付额度的具体数字来展现出来，这也是确保政府各项工作公正公开透明的基础。
　　二、中央对地方转移支付现状
　　我国在1994年实行分税制改革，因此也确立了当前市场经济的政府间财政关系的基本框架，希望通过循序渐进的改革来增加中央财政的控制增量，同时用增量部分来对公共服务予以平均化的控制和管理，并且在此基础之上对不同区域的政府进行财力再分配，以此来落实和规范财政转移支付制度。而当前现状是中央政府对地方政府财政转移支付的比重过大，因此也在很大程度上使得中央财政本级支出被严重的缩减，这与其他国家相比也是很小的比例。而且我国中央政府对下级政府转移支付和税收返还的规模是很大的，这也能够从侧面反映出我国的公共资源能力很强，而政府有能力对于公共资源在不同政府之间实行再分配，然而与一些国家相比，也可以看出由于中央直接支出的比重过小，并且将更多的公共服务支出责任下放给了区域政府，因此虽然能够在一定程度上提高公共资源使用的效率，但也会因为有很多的影响因素而存在各种问题。有效的实现中央政府对地方政府的公共资源再分配，可以有效的根据中央和地方事权支出责任进行重新的调整，这也可以解决当前财政转移支付中的种种问题，要有效的提升一般性转移支付在总转移支付中的比重，同时也应该提升中央政府直接支出的比重，建立分类转移支付体系，以此来构建高效的转移支付制度。
　　三、中央对地方一般性转移支付
　　中央對地方一般性转移支付在当前虽然具有一定的成效，但是仍然需要针对其中存在的问题予以重视。从理论上来说，一般性转移支付主要就是上级政府对下级政府按照没有具体约束用途的转移支付。而这种转移支付一般都是按照公式法来确定数额。我国的中央对地方一般性转移支付制度的起始来看，其主要源于1995年财政部地方司主要负责设计的内容，而在该制度开始形成的时期，主要包含客观因素转移支付以及政策性转移支付内容。前者在转移支付过程中，主要就是按照公式法来对下级政府在财政收支上存在的问题予以约束，并且通过计算来转移支付。而政策性转移支付对象更多是区域性的，比如其针对民族区域来制定财政转移支付，并且保证相关制度符合不同民族区域的需求。而这里所谓的一般性转移支付，是在2002年是过渡性转移支付更名而来的，其主要就是指向相关的财政收支缺口予以过渡性的财政依据标准。
　　通过有效的按照公式法测算，可以就一些标准财政支出大于收入的政府或者是相关区域予以相应的补助，尤其是针对转移支付项目来填补缺口。从目前我国财政转移支付制度上来看，已经将一般性转移支付纳入到主要的支付过程，并且这种支付方式可以不设置具体的政府服务内容以及具体用途，可以按照政府自己的意愿来使用所得的资金。此外还有很多类型的财政转移支付项目，这些项目和不同的政策有关。比如调整工资转移支付，成品油税费改革，转移支付，义务教育转移支付，新型农村合作医疗转移支付，西部区域基层政权建设转移支付以及民族区域转移支付等。而不同的财政转移支付出于不同的目的，有些是中央政府根据相关政策的调整而导致地方政府在收入上减少进行的补助，进而通过相应的资金来填补缺口。这一类的资金本身就没有非常严格的使用指向，因此这种转移支付所使用的途径是非常宽泛的。而对于一些调整工资转移支付，农村税费改革，转移支付等内容需要具体的规划，政府在使用相关的金额是需要具备一定的自由度，但是也应该按照相关项目的实际状况来分类拨款。一般性转移支付中含有很多的种类，这也是当前中央在政策上的变化而导致的。种类繁杂的一般性转移支付对于当前我国经济转型的关键时期有着积极的意义。
　　四、中央对地方专项转移支付
　　当前从中央对地方专项转移支付来看，其存在的问题就是管理效率上的问题。要明确专项转移支付在设置过程中是有明确的目标的，其主要是需要委托地方政府完成中央政府的指定，要确保其能够解决地方在公共服务提供上存在的诸多问题，因此通过专项转移支付可以更好的提升地方政府的服务能力，因此可以明确专项转移支付的特点，首先专项转移支付本身就具有特定的用途，而不像一般性转移支付那样具有宽泛的用途，需要地方政府将相应的财政资金用在指定的用途上，同时由于专项转移支付自身也具有很多的类别，所以在管理的过程中可能会存在一定的影响因素。而这些影响因素会影响到中央对地方专项转移支付效率，相关因素主要体现在以下几点。
　　首先在专项转移支付上仍然存在不透明的现象，如果无法在公开渠道对专项转移支付的具体项目进行了解，尤其是相关项目的子项目以及额度和资金的使用状况，那么也就针对在专项转移支付环节的审批以及管理等无法进行监督，这种不透明的过程也会滋生很多腐败的现象以及低效率的财政管理。其次，对于专项转移支付的管理工作上仍然存在着权责不清晰的现象。而如果没有做好权责归属，那么也会使得这种低效率的管理工作无法提升专项转移支付的效率和质量。专项转移支付明细项目过多，并且其中的影响因素也是非常繁杂的，这也会使得不同项目之间出现交叉重叠的现象。对于政府项目投资来说其可能会存在多头管理的现象，而在转移支付资金时，又会因为种种因素而存在着信息不对称的行为，因此在接受专项转移支付的项目可能已经接受了多种类似的资金补助或者是相关的资金补助无法及时到位。如果有的专项设置有交叉重复的现象，那么就会使得大量的国有资产浪费或者流失，产生转移支付政策以及相关的目标不明确以及不协调等现象。由于各个部门在专项转移支付上存在着不同的工作标准，可能在目标上就存在着不协调的状况。就比如在2013年中，中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告披露，由于专项转移支付政策目标存在不协调现象，因此使得财政部和农业管理部共同管理的项目因为其中成本的价格增加，也使得对于其补助的价格高于相关项目设备报废的价格，而其中项目的专项支付政策目标由于很模糊，也使得整个项目陷于停顿。
　　在转移支付中存在的很多问题大都集中在专项转移支付中。一方面上级政府希望通过专项的财政转移支付，来更好的敦促下级政府来完成自己的公共服务责任，然而一些部门又疲于面对繁琐的资金审批以及管理工作，同时其中会存在很多的委托代理链条，这样会使得一些下级政府在实际工作中的实际状况无法真实的反映到上级政府中，并且对于专项转移支付的资金无法进行准确的跟踪。这也就使得很多工作无法及时落实到位。
　　五、新时期下的转移支付体系
　　对于当下的转移支付体系改革来说要能够予以客观的眼光。政府之间的转移支付制度本身就是当下我国财政体制的重要成分，因此在相关体系改革的过程中，务必要结合我国发展的实际状况，因为我国当前经济正处于转型期，从以往高速发展转变到现在的中高速发展，同时相关的制度也处于调整的状态，其中很多的内容都是有待完善的，因此需要就当前经济结构和生产方式发生变化的大环境下对转移支付体系予以有效的改革。从税制改革来看，其也有效的影响到了我国在经济结构以及生产方式上面的变化，当前相关的改革工作也处于扫尾阶段。而当下的消费税以及个人所得税改革也正在快速的开展着相关工作的开展以及改革工作的持续进行，也使得政府必须重视政府间的财政关系调整，需要有效的根据当前存在的问题予以补足，要结合影响到政府支出事项的相关问题去对待。于是对于一些不定期影响到财政收支状况的因素要予以解决，我国当前这样的政府处于制度自由调整的状态中，而中央政策的调整会在很大程度上影响到地方政府的正常运行。我们在实现转移支付体系改革的过程中，不应该仅仅局限于相关制度本身存在的问题，而是应该将之置于社会经济转型的大背景下，以此来用发展的宏观眼光去研究转移支付问题。
　　关于一般性转移支付和均衡性转移支付来说。前者一般都是为了解决政府在横向或者纵向财政缺口上存在的问题而产生的，而对于国家政策来说，其一般都是中央出台的会促使相关地方政府支出或者税收出现变化的，因此需要中央政府出面有效的通过转移支付政策来对地方政府产生的财政缺口予以弥补，而在相关政策调整的关键时期，可能就会使得相关转移支付项目逐渐变多，这会使得其中的影响因素更加复杂，而当下应当有效的提升一般性转移支付管理水平，尤其是根据频繁出台的相关政策来实现实时性的转变，结合我国当前经济的快速发展状态来予以有效的一般性转移支付管理策略。
　　关于专项转移支付，其本身就是有指定的用途的。从理论上来说，中央财政专项资金本身就是为地方政府提供的公共服务资金，但是从其具体的财政资金支出状况上来看，很多时候都是需要地方政府来具体落实的，而中央政府可以起到一定的敦促作用。可以说是地方政府存在某项意图，而为了落实则获得中央财政的专项转移支付，而转移支付的资金用途是非常具体明确的，因此可以在其中使用项目法来对其进行管理。要能够针对其中存在的信息不对称等现象予以解决，尤其是可能存在的资金所用未必是所需等现象，要进行深入调查以免造成资金浪费的现象产生。由于专项转移支付中本身就含有过多的种类，而参与其中的管理方式要隨机而变，因此政府和财政治理要保持同步。同时对于税收返还制度也应当予以改善，需要有效的针对税收返还以及分税制进行改革，将之作为地方政府代替中央政府履行自己责任的重要制度。在一定程度上，税收返还是当前税制改革过程中中央政府和地方政府之间所达成的某种协议。而在协议中的资金归属是地方政府，其能够有效的调节不同区域存在的政府财力差异等。而一般性转移支付也可以更好的针对财力差距进行调节，其效果要优于税收返还制度。
　　六、新时期下我国转移支付制度改革方向
　　对于我国转移支付制度的改革来说，在当下还是存在很多的影响因素的。因此相关体系首先就应该建立在中央和地方政府事权划分的基础上。要根据政府需要履行的基本服务功能来更好的发挥财政转移支付制度的价值，不同的政府应该为自己的公共服务提供有效的价值，因此要能够在不同种类的公共服务之间来划分内容。当前我国在各级政府事权的划分上也存在一定的困难。比如中央财力多地方财力少，那么地方如果想要完成定额的公共服务责任，必须要求中央政府能够予以有效的转移支付，而如果中央和地方在财正上反过来，也就使得中央政府无法予以较大的财政转移支付。而针对诸多的因素来说需要有效的实现转移支付制度的改革。
　　对于转移支付来说，其所占中央财政支出的比重应该逐渐缩小，从近些年中央对地方转移支付的额度来看，一般占总公共预算支出的大部分，并且在转移支付之后中央自身的支出仅仅占总额的15左右，而这一占比的确使得中央无法更好的满足公共服务的需求。从均衡性的转移支付制度来说需要有效的在其中纳入更多的专项资金。可以将一项转移制度对应着特定的一项政策，以此来减少对于转移支付行政管理的负担，同时也可以有效的对财政资金进行合理的分配。对于分类转移支付来说其是中央对政府财政转移支付的重要内容。而应当在这个过程中规定大体类别，对于其中的具体用途明细可以不做明确规定，这样可以有效的摒弃一些主观决定错误，并且提升整个转移支付资金的使用效率。
　　当前要确保中央对地方转移支付有法可依，尤其是完善在支付制度过程中法律层面的保障，需要根据预算法的现有基础予以修订和完善。要按照法律来设立专项的转移支付事项。通过当前诸多法律条款的实际应用来看，在规章制度的设定上依然落后于财政转移支付制度的实践需求，因此要保证法律体系制定具有前瞻性，有效的出台相应的体系来对转移支付中的确立程序合理标准以及管理问题与约束，尤其是对于一些转移支付金额等于明确的管理，保证资金流向都透明公开。
　　七、结束语
　　本文针对我国中央对地方财政转移支付存在的诸多问题予以分析，而当前较为明显的问题就是中央对地方转移支付的种类较为繁多，同时所占比例也过于庞大，因此严重缩减了中央政府的直接支出。当下应当客观的针对转移支付体系予以改革，需要提高其中的管理效率，并且建立中央和地方政府事权划分体系，以此来保证中央对地方财政转移支付的高效性。
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