公元907年唐朝灭亡以后,历史进入了五代十国时期,在五代十国五十多年的时间内,中原地区先后出现了五个短命王朝,而在南部中国及四川等地也先后出现了十个政权,在边疆地区还有契丹等少数民族建立的政权,中国处于四分五裂的状态。 因此,当公元960年赵匡胤发动陈桥兵变,建立北宋政权之后,他首先考虑的问题便是如何使北宋政权长久存在下去,不致成为五代以后的第六个短命王朝,并进而统一全国,赵匡胤为此事日夜思虑,不能安眠,并与心腹大臣进行过多次讨论。 公元961年七月,他曾问赵普:天下自庙季以来,数十年间,帝王凡易八姓,战斗不息,生民涂地,其故何也?吾欲息天下之兵,为国家长久计,其道何如?普曰:陛下之言及此,天地人神之福也。此非他故,方镇太重,君弱臣强而已。今所以治之,亦无他奇巧,惟稍夺其权,制其钱谷,收其精兵,则天下自安矣。赵普的回答使他受到很大启发,于是,他采取许多措施,建立了一套封建专制主义中央集权制度。 一、将地方权力收归中央。 为了解决藩镇割据和防止节度使拥兵夺权,赵匡胤及其后的宋朝统治者采取了以下措施: 第一,削弱藩镇兵力。965年八月,将地方各藩镇的精兵选拔到中央,充实禁军,只留一部分老弱军队,维持地方治安。这样,就使藩镇失去了对抗中央的军事力量。 第二,收地方财权于中央。五代时期,各藩镇在其管辖范围内征收赋税,自行支用,不上缴中央,大部分用于养兵。为解决这一积弊,于各路设转运使,专管一路的赋税征收,各州县的赋税,除留一小部分供地方开支外,大部分都送往中央。这样,就使地方失去了对抗中央的经济力量。 第三,收地方司法权。五代时期,藩镇节度使专横跋扈,随意杀人,草菅人命,中央法令难以贯彻。为了集中司法权,在各路设提点刑狱司,专管各州司法,死刑案件要经中央审批才能处决。 第四,取消支郡。唐末以来,节度使除本镇外,往往兼管其他州县,习惯上称之为支郡。有的藩镇管辖数州,自任官吏,自收赋税,俨然独立王国,宋初依然如此。北宋令各支郡直属中央,这就大大削弱了藩镇的力量。 第五,任用文臣知州。为了便于控制地方和防止节度使在地方为害,赵匡胤选用文臣到各镇担任知州,而将节度使调到京城闲住,给以很高的俸禄,让他们养老。 第六,设置通判。对派往各地的知州,北宋统治者也不放心,深怕他们与地方势力勾结在一起形成新的割据力量。于是,规定知州的任期一般不超过三年,期满就要调往别处任官。另外,为了便于监视知州,还派遣心腹官员至各州担任通判。通判既非副贰,又非属官,但权力很大,州府文书必须通判签署才能有效,实际上是皇帝的耳目。知州在通判监督下办事,因而不敢为非。 通过这些措施,赵匡胤削弱了地方割据势力,并将地方权力集中到了中央,从而解决了唐末五代以来的藩镇割据问题。 二、对宰相权力加以限制。 在封建社会中,宰相是最高的官员,他统率百官,处理全国政务,是皇帝的助手,素有一人之下,万人之上之说。唐朝时,宰相权力虽已远不如秦汉,但仍能了解全局,处理国家大事,在一般情况下,皇帝对宰相的意见也比较尊重。 赵匡胤认为,地方割据势力解决了,权力集中到了中央,一旦中央大臣掌握了实权,对自己的皇位将是更大的威胁。为了防止朝中大臣夺权,他也采取一系列措施,分割,限制宰相的权力。 宋朝建立之初,为稳定形势,赵匡胤仍用后周宰相范质、王溥、魏仁浦为相。964年正月,三人罢相,由开国元勋赵普一人为相。三个月后,赵匡胤又感到赵普权力过大,于是任命薛举正,吕余庆二人为参知政事,作为副相以牵制赵普。这样,就限制了赵普的权力。 另外,赵匡胤还将中央枢密院作为常设机构,置枢密使和枢密副使,专掌军令,从此,宰相无权过问军事。又置三司,设三司使、三司副使,以总国计,应四方贡赋之入,朝廷不预,一归三司。通管盐铁、度支、户部,号曰计省,位亚执政,目为计相。财权也从宰相手中分割出来。这样,宰相就只能管一般的行政事务了。 宋初还规定,中书门下平章事、枢密使,三司使要分头上殿奏事,相互回避,所奏事互不知晓,只有皇帝才能了解全面情况,作出决定。这样,中央大权便集中到了皇帝一人手中,从而大大减少了朝中大臣夺权的可能性。 三、使机构重叠和官、职、差遣分离。 赵匡胤为了便于控制百官,还建立了一套庞大重叠的官僚机构,在任官上则采取官、职、差遣分离的办法。《文献通考》卷四十七《职官总序》:宋朝设官之制,名号、品秩一切袭用唐旧。然三师、三公不常置,宰相不专用三省长官。中书门下并列于外,又别置中书于禁中,是谓政事堂,与枢密院对掌大政。天下财赋,内庭诸司,中外管库,悉隶三司。故三省、六曹、二十四司,互以他官典领,虽有正官,非别敕不治本司事,事之所寄十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政;侍郎、给事不领省职;左右谏议无言责,而起居郎、起居舍人不执事之笔:中书常阙舍人,门下罕除常侍;至于仆射、尚书、丞、郎、郎中、员外,居其官不知其职者,十常七八。 确实如此,赵匡胤夺取后周政权后,为了减少对立面,尽快稳定局势,他将后周的全部官员都接受了下来,并仍然留在原官位上。但对这些旧官员,又不能放心重用,因此,在保留原有官僚机构和官员的前提下,又另外设置了一些新的机构,任命一些心腹官员来掌握实权。如枢密院、三司等的设置,实际是剥夺了兵部、户部、工部以至太府寺,将作监、都水监等机构的权力。真宗时宰相王旦曾经说:今之三司,即尚书省。尚书省及其下属六部机构,竟成了无事可做的闲散机关。 在官员的任命上,则采取了官、职、差遣分离的办法,官以寓禄秩、叙位著;职以待文学之选;而差遣以治内外之事。官是官员的品级,如六部的尚书,侍郎,九寺五监的卿、监等,是用以表示官员品级的高低和俸禄的多少的;职是一种资格,如观文殿、资政殿的大学士、学士,龙图阁、天章阁、宝文阁的学士、直学士、待制等,职也称为贴职,只是一种荣誉称号,没有实际的意义;差遣才是官员实际担任的职务,如枢密使、三司使,知州、通判等,一位官员若只有官职而无差遣,就无事可做。 赵匡胤为什么要实行这种政策呢?主要也是为了控制官员。因为这种办法,不仅使有差遣的官员高兴,而无差遣的官员也因可以拿到俸禄而安心,这样就能取得广大官员的支持,政权就可稳定。