董登新：建议整合“五险三金”为“三险一金”

　　中新经纬客户端2月13日电题：《董登新：建议整合“五险三金”为“三险一金”》
　　作者董登新（武汉科技大学金融证券研究所所长、教授，中国养老金融50人论坛核心成员，中新经纬特约专家）
　　近日，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆针对疫情，提出“保企业”的四大对策，其中建议之一，就是主张取消住房公积金制度。笔者认为，这一建议，击中了中国社会保障制度的弊端和病痛，这也正是我们急需改革的地方。
　　企业社保缴费负担较重
　　中国共有8个缴费型社会保障制度，俗称“五险三金”，即五个社会保险制度（养老、医疗、失业、工伤、生育），三个补充保障制度（住房公积金、企业年金、职业年金）。在这8个制度中，有7个是强制的，企业年金是自愿的。
　　在2015年社保降费前，五险三金“雇主缴费”总负担较重。过高的名义缴费率，挫伤了企业参保缴费的积极性。在过高的名义费率水平下，部分中小企业无法做到全员参保、更无法做到及时足额缴费。由此可见，社保名义费率过高，不仅加大了企业缴费负担，而且也影响了社保制度的有效性和可持续性。
　　近两年来，中央一直将“稳就业”放在“六稳”之首。稳就业不仅是“六稳”之首，也是民生之基。就业是天大的民生。保就业，就是保民生。稳就业就要稳企业。只有稳住了企业，才能稳住就业。为此，一方面，我们通过鼓励大众创业、万众创新，以创业带动就业；另一方面，我们通过减税降费，为企业减负，鼓励企业扩大再生产、多吸纳就业、不裁员，保住就业。
　　正是从企业减负的角度入手，社保降费直接撕开了社保改革的口子。近年来，国务院从三个社保小险种（生育保险、工伤保险、失业保险）入手，率先开展社保降费试点，因为这三个小险种收支易于平衡，而且基金结余稳定。国务院对这三个小险种进行了多轮连续降费，目前，失业保险总费率已从3降至1以内，总降幅高达200以上；生育保险费率也从1降至0。5以内，总降幅高达100以上；工伤保险平均费率也从1降至0。5以内，总降幅也超过了100。然而，失业保险、生育保险和工伤保险只是三个小险种，费率水平本身不高，对企业来说，三者的总降费幅度并不大。
　　相比之下，社会保险的重中之重是职工基本养老保险和职工基本医疗保险。降费前，职工基本养老保险雇主缴费高达20，职工基本医疗保险雇主缴费最低为6。这才是社会保险雇主缴费负担的重头，但由于这两大保险的刚性支付及收支平衡压力较大，因此，至今为止，职工基本医疗保险雇主费率未作统一降费安排，而职工基本养老保险雇主缴费则从20降至目前的16。也就是说，职工基本养老保险一个险种降费，就超过了生育保险、工伤保险、失业保险三个险种的合计降费，而且职工基本养老保险在降费后，雇主缴费仍高达16，在世界范围内仍属偏高的缴费水平。
　　除此之外，企业年金雇主缴费上限从过去的8。33降至8；住房公积金雇主缴费上限全国统一为12（过去个别省份高达20）；职业年金雇主费率确定为8。
　　很显然，社保降费只是撕开了社保改革的一个小口子，绝不是一降了之。从本质上看，中国社会保障制度不仅存在缴费负担过重的问题，而且还存在制度公平与制度效率的问题，因此，我们必须抓住此次社保降费的难得历史机遇，大刀阔斧地对现有社会保障资源进行制度整合与顶层设计改革。
　　现行缴费型社保制度的缺陷
　　中国现有的8个缴费型社会保障制度，存在一定的制度性漏洞与缺陷：
　　（1）从养老保障三支柱角度看，由于第一支柱（基本养老保险）缴费率与替代率过高，严重挤压了第二、三支柱私人养老金（企业年金和个人养老金）的制度发展空间，结果导致三支柱养老保障体系的严重跛足和非均衡发展。
　　（2）从社会保险种类设计来看，世界上大多数国家的社会保险主要以养老保险、医疗保险和失业保险三大险种为主，没有必要单设生育保险和工伤保险。
　　（3）从补充保障（第二支柱）角度看，“三金”存在制度重复建设、制度不统一、覆盖面窄、两极分化多重叠加等现象。企业年金和职业年金的主要功能是补充养老，而住房公积金则具有住房保障和补充养老的双重功能，而且住房公积金和职业年金是强制实施的，而企业年金则是自愿推行的。相应地，收入越高的人，三金待遇更高；收入越低的人，三金待遇越低，制度覆盖面狭窄。这既是两极分化的多重叠加，也说明制度在有效性和公平性上存在问题。
　　（4）中国人口老龄化与过早退休并存，直接加重了子孙后代的养老缴费负担。中国男女法定退休年龄是20世纪50年代初确立的，至今没有改变。
　　（5）中国基本养老保险缴费年限仅为15年，大多数参保人缴费满15年就中断缴费或停止缴费，这严重偏离了缴费年限规定的基本精神。而全球大多数国家缴费年限都在20年以上。
　　（6）中国职工基本养老保险仍未实现全国统筹，甚至有的地区仍是县市统筹，这将有损基本养老保险的互助共济及规模效应，同时有损制度的公平与统一。
　　整合“五险三金”为“三险一金”
　　中国现行的社会保障制度架构是20世纪90年代搭建起来的，它已运行了整整30年。实际上，早在2015年，笔者就提出了将“五险三金”整合为“三险一金”的政策主张，并希望以此推动中国社会保障制度的第二轮改革高潮。
　　正是基于中国社会保障制度存在的上述问题，笔者首先提出了“三金合一”的政策主张。可以将住房公积金、企业年金和职业年金三个制度合并为一个制度，取名为“强制公积金”，简称“强积金”。三金合一，有利于消除两极分化的多重叠加；低缴费有利于全员覆盖；全员强制覆盖，有利于社会公平，并能有效做实、做大、做强社保第二支柱。
　　笔者还提出了将五险整合为三险的政策主张。基本医疗保险、生育保险和工伤保险的最终支付对象均为医院，因此，将生育保险和工伤保险两个小险种并入医保，有利于发挥基金的规模效应，节约行政管理成本，提高基金收支平衡能力。
　　将“五险三金”整合为“三险一金”，也就是将8个缴费制度整合为4个缴费制度，将8个条线管理部门简化为4个条线管理部门，这不仅有利于制度的统一与公平，而且有利于降低行政管理成本，提高制度效率及可持续性。
　　此外，笔者建议将中国男女退休年龄统一至60岁。目前中国城乡居民养老保险覆盖了5亿多参保人，而这部分人的退休年龄已经统一规定为男女60岁，而城镇职工养老保险覆盖的1亿多女职工却仍在执行早于60岁的退休标准，这是不公平的。
　　最后，在实现养老保险全国统筹之际，笔者认为有必要将基本养老保险最短缴费年限提高至20年，待时机成熟时，再提高至25年。社保改革是一项系统工程，必须要有顶层设计、配套改革，决不能单兵突进。（中新经纬APP）
　　董登新
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