江小涓数字平台治理的首要是自治

　　核心提要
　　从监管角度看，平台监管是平台经济监管的重点和难点。主要表现在四个方面：
　　一是大而管不了。一些消费者日常使用的大平台，出了问题肯定不能一关了之，有问题要整改但不应停运。
　　二是快而跟不上。平台上的商户、商品和服务数量巨大，而且更新极快，外在监管力量完全跟不上。
　　三是深而看不透。大平台都是上千项多层次投资项目及其它利益关联，不细查深查不易看透看准。
　　四是新而看不懂。不同平台商业模式不同，相似平台也有很大差异，外部监管者看明白理解到位很不容易。
　　数字治理包括三层含义：一是用数字技术治理，二是对数字技术治理，三是数字社会治理。这三层治理的含义都很复杂和深刻，超出人们的通常理解，带来传统角度的治理难题。有效治理需要理解问题本质，更新监管理念，转变治理载体和手段。
　　资料图新华社发用数字技术来治理
　　通常人们所说的利用数据技术进行治理，是指用数字技术为政府治理赋能，提供更多治理手段，例如通过监控设备进行远程现场监管、利用线上流程为市场主体和公民提供更好公共服务等。然而，我这里所讲的用数字技术治理，超出这个理解，将其延伸到政府和市场边界划分这个大问题上。现代社会治理不像一些经济学家讲的那样，要么市场要么政府。在一个很好的制度设计下，公民、社会组织、市场、企业都可以参与治理，我们原来讲所谓有外部性因而需要政府伸手的领域，有些可以通过一种有效的制度设计，通过共同治理来完成。
　　在数字时代，多方治理问题可以极大扩展。数字时代之前，通过制度设计解决的问题通常是非常具体的，因为各方损益的计算很复杂。比如污水排放问题，只能在一个很局部的范围内设计。范围一大，就没有办法来计算各方在这个行动中的得与失。而现在有了数字技术提供的海量连接能力和巨大算力，环境问题中的多种形态排放、减排行为的贡献等，宏观上可以在很大范围中计算，微观上可以颗粒化到个人，而且可以追踪动态足迹。
　　更进一步就需要思考政府调控问题。需要政府干预市场的理由之一是过去政府具有信息优势：掌握统计数据，知道面上情况，因此能做出从全局角度看的正确决策。这些情况企业不知道，行业不知道，他们若不听政府指导，就有可能是盲目在做决策。现在情况发生变化，政府的数据是层层报上来的，而数字平台的数据是各个现实场景实时汇聚出来的，很多行业组织甚至头部企业都能知道宏观数据，并不比政府知道的少，而且数据更加实时和准确。例如，几个大的工程机械平台实时监控全国85以上大型工程机械设备的开工时长和运转情况，由此得到所谓的挖掘机指数，能够精准推断出全国投资项目的开工进展情况，成为了观察固定资产投资的风向标。还有货运车平台得到的物流热度指数、租房平台得到的租房供求倍数指数等，都是经典的宏观指标。还有，数字经济在经济中已经占有重要地位，但其运行逻辑和传统经济并不相同，例如网络空间大量可复用复制的内容，供应方收益有限，消费者获益极大，但却无法合理估值使其体现在GDP中。因此，政府原来依据信息优势进行的宏观指导，就成为一个值得思考讨论的问题：政府的公共立场仍然无法被替代，但政府宏观调控行为、调控指标和调控手段是否需要进行调整优化？
　　对数字技术的治理
　　对数字技术的治理主要聚集于数据问题、垄断问题和价值观导向这几个问题上。这几个问题都是对数字技术负面作用的治理。社交平台上经常有很多的虚假信息，这是所有国家都不愿看到的。欧洲2018年开始实施《通用数据保护条例》，旨在加强个人对网络隐私的控制。即使在这样的情况下，国内外平台的虚假信息都不少，平台持有的个人数据仍在持续增长，这是监管者和被监管者的博弈。
　　我国的平台企业在全球最宽松的环境中发展了20多年，的确积累了不少问题，加强治理很有必要。不过对平台与传统大企业的差别要有清醒认识。垄断是监管中的高频词，但是对于平台企业的垄断判定有一些困惑，垄断的定义是具有市场控制力并因之获取不当利益，是状态和行为双标准。如果只是大而没有作恶并没有什么问题。现在平台型大企业从其大来看超乎以往任何时期，但是现在很多大的平台没有高收费这种传统大平台损害消费者利益的行为，相反平台免费给消费者提供服务。现在判定垄断多数都用经营者合并消灭同业竞争的这个理由，或者说平台有自我优待问题，即给自己的关联企业导流让它们优先接触到消费者。现在有些学者批评说监管者不理解数字时代的垄断问题，不过在我观察的范围内，监管者还没有如此轻率地说由于平台太大了，所以我要打击你，真正处罚的时候还是讲究专业性的。当然有许多值得讨论的新问题，例如平台易于跨界经营和消费者易于多平台转换，就使没有同业竞争者并不等于没有竞争者。
　　数字社会的治理
　　这里讲的数字社会，是与农业社会、工业社会、信息社会并列的一种划时代的社会形态。数字社会是一种新的社会形态，数字技术为其赋予了新的市场交易和社会交往的规则。比如大数据和算法可以在一定程度上决定每个人可以得到什么信息（智能推送）和获得什么资源（例如网络银行用算法决定谁能获得贷款）。数字技术还可以为早期的其它交易规则增效。比如市场信誉用于增进交易，但以前这种信誉都是局部的，骗子可以一处一处行骗走遍全国。但是现在互联网平台，一处失信则处处难行。这对整个社会秩序的改变有重要影响。
　　从监管角度看，平台监管肯定是数字社会监管的重点，但确实面对许多难题。一是大而管不了。一些消费者日常使用的大平台，出了问题肯定不能一关了之，有问题要整改但不应停运。二是快而跟不上。平台上的商户、商品和服务数量巨大，以百万、千万计，而且更新极快，外在监管力量完全跟不上。三是深而看不透。大平台都是上千项多层次投资项目及其它利益关联，不细查深查不易看透看准。四是新而看不懂。不同平台商业模式不同，相似平台也有很大差异，视频平台B站、抖音、快手还有小红书，经营模式有挺大差别，而且各自都在持续创新，外部监管者看明白理解到位很不容易。
　　面对这样的格局，数字平台怎么治理呢？除了政府继续加强和改善监管外，平台自治是基础是首要，一定要强调自治，没有这个基础，平台之外的监管者没有办法应对平台治理这个难题。
　　平台在过去监管宽松的环境中已经运行了20多年。没有政府管理为其赋信，消费者怎么敢买东西？平台只有走自我管理这条路。即使现在政府严加看管，但规模巨大和海量高频交易，政府的监管能力实际上远远不足。平台每天要处理的纠纷和问题非常多，一旦处置迟缓，对平台的影响非常大，客户直线往下掉，舆情发酵就会产生很大影响，所以平台只要存在一天，就必须承担起协调和监管的职能。平台的自我治理重点是平台生存所需要的，如消费者权益保护、知识产权保护、消费纠纷处理、交易信用维护、价值观导向正确等。之所以能够有效自治，还是靠技术能力。99的商品和内容审核都是靠智能算法，有没有侵权，有没有黄暴赌毒等，人工复核只能是极少数。总之，在政府监管之外之前，这么多年中国各类平台还算有序运转，还能成长发展，靠的是自治为主的秩序维护。
　　对行政监管的思考
　　回顾平台发展史，思考这几年监管中的成效与问题，我们认为今后对平台的监管，仍然要将平台自治水平的提升放在首位，换句规范的表述，就是要将对平台内部合规管理的监管放在首位。政府要给平台提要求，说清楚平台要自我管理好哪些问题，平台要能够向政府向社会明示其内部合规管理的有效性并接受监管。关于平台合规管理问题，国际上有成熟的做法，是不是建立了一个保护消费者的合规管理体系，是不是有个人数据隐私保护的合规管理体系，而且有ISO体系中的评价标准。当然，政府必须严格监管平台合规管理体系的建立和运行，这是政府在数字时代维护市场公平竞争和社会平稳运转的重要职责。
　　其次，政府需要按照平台特点进行分类监管。其实不同类型平台违规的点和监管重点有相同之处但更多是不同的。
　　再次，我们需要的是各方利益平衡的监管。消费者的想法是不一样的，有些喜爱免费广告，有些喜欢付费无广告；有些喜欢个性化的推送，比如我喜欢平台为我推送的新书，特别精准了解我的偏好，有些喜欢在平台上冲浪觅新。总的来讲，平台的特点就是有智能算法，大多数场景下如果能够使不同偏好的消费者各得其所，有不同的方法满足不同人的需求，这样的场景就不要规定得太死，一定要怎么样不要怎么样，要防止出现一个极端事件就出台一个极端管理方法，维护了一部分人的利益却损害了另一部分人的利益。可以在守住底线的前提下先让平台试试看能不能做到平衡各方利益。
　　最后是信息真实性和价值观导向的监管，这是各国政府都很重视的问题，在我国尤为重要。平台不仅是商业组织，同时也是社会信息传递和交互的基础设施，这方面的严格监管必不可少。
　　现在还有一个监管难点，就是有争议的技术应用谁说了算，反复讨论意见分歧的技术往往是正面负面影响都很突出的技术，要不然早就禁了。例如人脸识别，在疫情之中的应用总的来说大家基本赞同。但在正常情况下能否广泛使用？反对者多以隐私保护为理由，赞同的理由有许多，我听一位城市管理者讲过，这项技术在他所在的城市应用后，走失的儿童、老人和智障人士在几十分钟内绝大多数都能找到。难题是谁说了算？还有许多类似问题，持不同立场的人观点不同，决策者有时也是举棋难定。
　　最后再说一个难题。面对数字技术带来的深层次变化，行政监管的难题很多，监管部门也需要观察、研究和思考，需要综合考虑多种因素。数字技术应用领域，中国有许多创新走在前面，没有经验可以借鉴。无论是业界、学界，还是决策或者监管部门，偶尔出现观察不准行动不快协调不够的情况可能很难避免。有些特别事件社会反响很大，政府必须出手，要先把问题最大的一面最突出的一面管住稳住。因此，全社会需要共同努力，不断提高对数字社会的认识水平，在政府主导下各自表达又合作协同，提高数字社会治理水平。
　　（原标题：数字平台治理的首要是自治，平台之外的监管者无法独自应对平台治理，怎样对它监管涉及对平台本质的理解和治理理念的改变数字平台治理的特性及难点）
　　来源：北京日报作者：江小涓全国人大常委会委员、中国行政管理学会会长
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