浅谈政府采购货物和服务招标投标管理办法

　　摘要：2017年7月11日，财政部正式发布《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令），并于2017年10月1日起施行，这是对财政部2004年8月11日发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，简称18号令）的首次修订。与18号令相比，87号令的内容更加细化、丰富，主要变化在于其突出了采购人的主体地位，明确其主体责任；从制度设计和执行机制上进一步解决价格竞争、资金效率不高等问题；进一步构建政府采购诚信体系、完善公开透明制度。87号令的颁布实施，将进一步完善政府采购法律体系，使政府采购操作更加有法可依，程序更加细化、明确、有序。
　　关键词：政府采购招标投标采购人
　　2017年7月11日，财政部正式发布《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），并于2017年10月1日起施行。87号令是对财政部2004年8月11日发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）的首次修订。在过去的十几年中，18号令在对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理，维护社会公共利益和政府采購招标投标活动当事人的合法权益等方面都起到积极的指导意义。那么修订后的87号令会带来哪些变化？又将在政府采购货物和服务招投标活动中发挥怎样的作用呢？本文将做一简要分析。
　　一、政府采购的概念
　　政府采购，也就是一般意义上的公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政部门的监督下，以法定的方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种采购管理制度，是国家财政的重要组成部分。
　　按照《中国政府采购法》的定义，政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
　　政府采购基本特征有以下几点：
　　（1）采购主体的特定性和资金来源的公共性：政府采购主体是依靠国家财政资金运作的单位，包括各级国家机关、事业单位和团体组织；资金来源为财政性资金，归根结底是纳税人缴纳的税收和政府公共服务收费。也正是因为政府采购的权力来源于纳税人的授权，因此政府采购行为应当接受社会公众的监督，应该具有透明性和公开性。
　　（2）政府采购的非营利性：政府采购不以盈利为目的，不是为卖而买，而是为政府部门提供必要的消费品，是向社会提供公共利益的一项社会经济政策，具有较强的福利性、政策性和公共性。
　　（3）政府采购的公开、公平性：鉴于政府采购资金的特殊性，其资金运作需纳入国家预算约束的范围之内；又因政府采购范围广，规模大，须维护社会公共利益，因而需要按照法定程序运作，采购过程能够较充分体现公平、公正、公开的原则，比如政府采购鼓励中小企业参与、政府采购过程全程录音录像等等都是基于这一点。
　　二、我国的政府采购法律体系
　　政府采购是我国财政领域的一项重要改革，因此必然受财政领域的基本法《预算法》的约束。政府采购在《预算法》的约束下形成了以《政府采购法》为核心、《政府采购法实施条例》为支撑的五个法律法规的层级体系：
　　第一层级法律
　　在政府采购领域，政府采购的具体法律法规体系核心为《政府采购法》，为第一层级法律，以法律层级高度对政府采购进行约定和规范。
　　第二层级行政法规
　　第二层级是行政法规层级，2014年12月31日国务院第75次常务会议通过、2015年3月1日起施行的《政府采购法实施条例》即是位于第二层级，是对《政府采购法》的解释与补充，具有非常重要的地位与指导意义。
　　第三层级地方性法规
　　如《某省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》等。
　　第四层级部门规章
　　目前政府采购领域的部门规章有本文重点讲的87号令、财政部令第19号《政府采购信息公告管理办法》）、财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》等。
　　第五层级规范性的文件
　　主要为财政部发的补充性通知，比如《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）、《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）等。
　　三、87号令的出台及意义
　　在我国目前政府采购法律体系中，最为核心的是位于第一层级的《中华人民共和国政府采购法》。《中华人民共和国政府采购法》的实施在规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率，维护社会公共利益等方面产生了重要的、积极影响。随着政府采购实践的日益充分，《中华人民共和国政府采购法实施条例》自2015年3月1日起施行，该条例是对相关法律的细化、充实，进一步完善了政府采购程序，是政府采购管理和运行机制的一次创新之举。
　　为了加强对政府采购货物、服务招标投标活动的监督管理，维护社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，2004年9月11日财政部发布实施了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（即18号令）。18号令实施十余年以来，我国政治、经济和社会环境已经发生了巨大变化，尤其是政府采购法实施条例施行以后，18号令中关于招标采购程序、评标方法、交易规则、信息公开等方面的规定的滞后性已经显现，需要对其进行完善；此外，从国家决策部署的层面来讲，国家对优化政府采购交易规则、加强采购活动中的权力制约、落实政府采购政策功能、完善政府采购监管机制等方面提出了更高要求，修订18号令迫在眉睫。基于上述等原因87号令应运而生。
　　四、87号令的主要变化、影响
　　随着政府采购政策的不断完善，以及政府采购实践中新问题的亟待解决，87号令的出台已经成为必然。与18号令相比，87号令的内容更加细化、丰富，共有七章、八十八条，包括了政府采购各方主体及其参与招投标活动的全流程，可圈可点之处颇多，以下就笔者认为较为主要的方面做简要总结分析：
　　（一）突出了采购人作为政府采购当事人的主体地位，明确其主体责任
　　18号令中采购人和采购代理机构统称为招标采购单位，但我们知道，采购人和采购代理机构在政府采购活动中是不同的主体，二者承担着不同的职责，如果将二者笼统地归结为招标采购单位，势必将对二者的责任、权利和义务产生混淆，而使政府采购活动中最重要的当事人之一的采购人的责任划分模糊不清。在87号令中，招标采购单位的概念不复存在，采购人和采购代理机构作为独立主体各归各位，各自根据相关规定承担各自的任务。在以往的政府采购实践中，有些采购人过度依赖采购代理机构，极易造成采购人履行主体责任不严格和自主权发挥不充分的问题，87号令多个条款均对采购人的责任予以明确，比如：采购人应当建立健全内控制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收等重点环节加强内部控制管理以及采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品回扣等；对技术复杂、专业性强的采购项目，通过随机方式难以确定合适评审专家的，经主管预算单位同意，采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。这些条款都在一定程度上明确深化了采购人的责任意识，使其真正担负起在政府采购活动实践中属于自己的责任义务，进一步保证了政府采购目的的实现。
　　（二）从制度设計和执行机制上，对政府采购的重要因素价格做明确要求，进一步解决实践中普遍存在的价格竞争、资金效率不高等问题
　　如何提高政府采购资金使用效率是政府采购过程中的一个常见问题，更是政府采购的重要诉求之一。价格作为关键因素对财政资金的合理规范使用、提高资金使用效率起着至关重要的影响。首先，87号令从采购预算的制定入手，要求采购人市场调查、确定采购需求、价格测算，因为采购人只有根据市场调研的情况，才能科学合理的定制采购需求，87号令中也对采购需求的内容给出了完整、明确的阐述，进而科学地进行价格预测，从而合理设定采购标的最高限价，最终达到节约成本、提高资金效率的目的。
　　其次，87号令对价格因素评定也做了详细要求，比如对货物、服务的采购价格打分只设置了价格分值占总分值比重的下限，取消了比重上限要求，这一条款的设定极大提高了采购人的自主灵活性，对于一些技术要求较为通用且采购人认为价格因素是选择供应商最主要的因素的项目来说，采购人就可以在市场条件允许的情况下，提高价格分值，尽可能满足自身需求，而这些问题在之前18号令的约束下采购人是不可能实现的。另外，87号令对限价也予以明确：采购人可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价，这个条款中的最高限价也是由之前提到过的采购人市场调研的基础上得出，最高限价的提出，不仅是对投标人报价的约束条件，也是遏制投标人围标串标、恶意提高投标价格的有效手段。至于最低限价，虽然此条款中明确不得设定，但为了避免恶意低价竞标、扰乱市场秩序的问题发生，条令在评标阶段给出了解决方法，如果评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价并且有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料，如果投标人不能证明其报价合理性则评标委员会是有权利将其作为无效投标处理的。此条款我们可以看出是针对可能出现的低价恶意竞争的相应管控措施，对恶意低价的现象可以起到一定的冲击、规范，这种方法比原来成本价格比较的提法更具有可操作性，评标现场、合理的时间、评标委员会，这些关键词将此类问题的有效解决限定了时间、地点、决策者，可以说在执行效率上将会有所提高，对维护公平竞争、完善市场秩序、体现政府采购公正、公平、公开原则都将产生积极的影响。
　　（三）进一步构建政府采购诚信体系、完善公开透明制度
　　在全面开展依法治国的今天，政府采购不仅仅是使用采购资金进行采购的简单问题，人们往往对其背后的所体现的法制精神、公平正义的市场原则会更加崇尚。
　　（1）不断加强完善政府采购市场活动中诚信制度：在招标文件和资格预审文件中第一次对投标人的征信情况提出要求，政府采购由于其资金来源的特殊性，对供应商的诚实守信必然会提出更高的要求，这样的设置更加显现了供应商信用在政府采购项目中的必要性和重要性，另一方面也为保障财政资金的有效使用打下了基础；评标委员会认为投标人的报价有产生不能诚信履约倾向的，可要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，否则评标委员会应当将其作为无效投标处理；以及第六章法律责任中针对各类违法违规行为所制定的相应惩治措施等，这些条款都将为打造文明、有序的交易秩序，构建政府采购诚信体系提供制度保障。
　　（2）对现行制度和条令进行了有效补充、完善和规范。条令中从招标至中标、合同的各个环节都有对货物和服务招标投标全过程进一步公开化、透明化的条款设置。在开标、评标环节提出采购人或者采购代理机构应当对开标、评标现场活动进行全程录音录像，且清晰可辨；在中标和合同阶段则要求对未通过资格审查的投标人，应当告知其未通过的原因以及对未中标人应当告知其评审得分与排序，以往的中标公告中这些内容是不明晰的。这一修订进一步公开、透明了评标结果，彰显政府采购的基本原则，但从另一角度来看则对采购人、评标委员会提出了更高的要求，评审结果应该经得起考验、无懈可击，这对政府采购招标投标市场的规范也可以起到一定的促进作用；在项目验收环节允许邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收，此举一方面使参加本项目的其他投标人凭借自身专业的能力参与到项目验收环节中来，为采购人把好关，另一方面从侧面也提高了中标供应商的能动性，敦促其实实在在把项目做好，更是公开原则的一种体现。
　　此次修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》作为目前政府采购领域较为核心的部门规章，不仅进一步完善了政府采购招标投标活动管理制度，更重要的是从项目实施层面为政府采购货物和服务招标投标活动中的各方当事人指明了方向，做到了与时俱进，可操作性极强，必将为优化政府采购货物和服务招标投标市场环境、维护市场秩序、政府采购市场有序发展提供不可或缺的制度保障。
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