影响城市房屋征收政策执行的因素分析

　　【摘要】在城市现代化发展的进程中，房屋征收工作一直是各级人民政府关注的重点，虽然现在国家已经出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但在实际房屋征收的过程中，征收政策的执行往往容易出现偏差，本文旨在根据公共政策的相关理论研究影响房屋征收政策执行的因素，从而提出切实可行的建议。
　　【关键词】房屋征收；政策执行
　　随着社会经济的不断发展，改造旧城区，加快城市的现代化建设已成为各级人民政府的核心任务，随之产生的房屋征收问题也晋升为了全社会普遍关注的热点问题之一。2011年国务院正式公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对房屋征收问题进行了程序性的规定；2014年，党的十八大提出全面推进依法治国，要求各级人民政府依法行政，建成法治政府；2015年，新《行政诉讼法》修改，变立案审查制为立案登记制，自此，房屋征收拆迁问题在法律、政治层面有了双重约束，被征收人的合法权益有了双重保障。但是，人民政府在实际征收房屋的过程中由于受诸多因素的影响，使征收政策的执行出现偏差，本文以商洛市辖区内人民政府房屋征收诉讼案件为研究案例，运用T。史密斯的政策执行过程模型分析人民政府房屋征收政策执行的影响因素，希望能够为政府完善征收行为提供有益的参考。
　　一、T。史密斯的政策执行过程模型
　　T。史密斯是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提出了政策执行过程模型，他将影响政策的因素归纳为四个方面：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素。1、理想化的政策。即政策目标符合实际、政策内容妥当合理、政策规定明确可行。2、执行机构。即负责政策执行的政府機关。3、目标群体。即公共政策影响的对象。4、环境因素。即影响政策执行的文化、社会、政治、经济等方面的因素。在某一政策的执行过程中，这四个因素各自产生影响，对政策形成反馈之后，进而影响政策本身，表示为对政策的支持或阻碍。
　　T。史密斯模型在传统的只关注政策制定理论的基础上增加了政策执行理论，是对传统政策制定理论的补充。T。史密斯认为政策能否取得预期的效果取决于影响政策的四个方面的因素。如果四个因素能够顺利、良好的运行，则该政策能够得到有效的运行，如果其中某个因素对政策表示为阻碍的情况，则政策的执行就会出现偏差。因此，理想化的政策与执行机构、目标群体、环境因素相互影响、相互作用才能使政策得到有效的执行。
　　二、案例介绍与分析
　　2016年商洛市中级人民法院受理的商洛市辖区内人民政府房屋征收类案件一二审共计68件，其中起诉政府强制拆除房屋行为违法并赔偿的案件共计6件，政府败诉的案件3件；起诉政府征收补偿协议或征收补偿决定的案件共计47件，政府败诉的案件18件；起诉政府征收房屋信息公开的案件共计15件，政府败诉的案件6件。以上数据可以看出人民政府在房屋征收政策执行过程中，基本能够按照相关规定进行，但是还存在个别的违法行为，同时，被拆迁的目标群体在政策执行过程中也具有较大的影响作用。
　　笔者运用T。史密斯模型理论，结合上述案例，将影响房屋征收政策执行的因素从以下四方面进行分析。
　　1、理想化的政策因素。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）与《国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则》（以下简称《细则》）的规定，房屋征收政策的制定目标是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益。《条例》与《细则》的内容比较完善，政策规定明确可行，故作为理想化的政策，其对于政府房屋征收政策的执行是起到积极的支持作用的。
　　2、执行机构的因素。笔者认为房屋征收的执行机构对于政策的执行具有较大的影响，房屋征收政策的执行机构分为两个，其中人民政府负责房屋征收的主要工作，人民法院负责对征收房屋强制拆除的审批执行工作。
　　先看人民法院作为执行机构的影响。《条例》出台的亮点之一就是取消了人民政府强制拆除被征收房屋的权利，改变为由人民政府向人民法院申请强制执行，人民法院裁定准许之后，可以由人民法院执行，也可以由做出征收补偿决定的市、县级人民政府执行。但是在上述案例中仍然存在人民政府强制拆除征收房屋的行为，为什么会出现此类情况，笔者认为是因为按照《条例》和《细则》的规定，人民政府在向人民法院申请强制执行之前需要作出房屋征收补偿决定，该房屋征收补偿决定是可诉的，有6个月的诉讼期限，被征收人在对房屋征收补偿决定没有异议的情况下，人民政府需要等6个月之后作出限期拆除决定，一定期限内被征收人没有自行拆除的条件下才能向人民法院申请强制执行。如果被征收人对补偿决定有异议则需要提起行政诉讼，经过一、二审诉讼终结至少需要9个月之后才能向人民法院申请强制执行。针对迟迟达不成征收补偿协议的被征收人，人民政府没有在征收工作开始之初就做出征收补偿决定，导致人民政府在征收房屋前期已经花费了大量的时间、人力、财力，为了顺利完成征收工作进度，人民政府没有时间再向法院申请强制执行，只能违法自己执行。上述案例中有一起案件，就是某人民政府以排除危房为由，强行拆除了被征收人的房屋。
　　再看人民政府作为执行机构的影响，人民政府在房屋征收的过程中经常存在边审批边征收、没有进行公示、没有进行信息公开、没有做出房屋征收补偿决定等征收程序违法的行为，这些违法行为对于政府征收房屋政策的执行具有消极阻碍的影响。针对征收程序违法的行为，笔者认为最大的原因是人民政府的执政者法律意识淡薄，还没有树立法治政府的观念，同时政绩观的因素也不容忽视。在上述案例中，人民政府因为征收程序违法的案件不在少数，导致的结果就是人民政府需要重新作出征收行为，无疑又阻碍了征收工作的进度，使征收政策的执行难以落实。
　　3、目标群体的因素。在房屋征收政策的执行中，目标群体是房屋的被征收人，笔者认为被征收人对房屋征收政策执行同样具有较大的影响。上述案例中，起诉政府征收协议或征收补偿决定的47件案件中，除政府败诉的18件案件，剩余案件全驳回了被征收人的起诉或诉讼请求，究其原因，是因为被征收人对补偿的标准或数额不满，在规定的补偿标准内还想获得额外的利益，因此向人民法院起诉，有的人民政府为了尽快完成房屋征收工作，同意在法院的主持下进行协调，适当对起诉的被征收人给予补偿的倾斜；有的人民政府坚持按照补偿标准，则被征收人反悔其签订的征收补偿协议，要求重新签订。总之，在利益的驱动下，钉子户就产生了，此类被征收人在和政府达不成补偿协议的情况下，就想通过诉讼的方式拖延时间，达到人民政府最终做出让步的目的。此类目标群体对房屋征收政策的执行起到了严重的阻碍作用。
　　4、环境的因素。笔者认为环境因素的影响表现为对执行机构和目标群体的影响，进而影响政策的执行。在城市现代化进程不断加快的大环境下，棚户区改造成为了一项重要的民生工程，各级人民政府都在积极开展棚户区改造工作，由于时间紧、任务重，往往会导致政策的执行机构人民政府在房屋征收政策的执行过程中出现或多或少的程序性违法的问题，主要表现为缺少某一法定环节，或信息不公开。同时环境因素也同样影响了目标群体，主要表现为目标群体为了获得更多利益积极上访或诉讼。
　　结合上述分析笔者认为影响房屋征收政策执行的主要因素是执行机构和目标群体，但是对于完善人民政府房屋征收的行为还需要从执行机构上下功夫。
　　【参考文献】
　　〔1〕陈庆云：《公共政策分析》（第二版），北京大学出版社，2011年4月。