浅谈司法强制拆迁制度的完善

　　2011年1月21日公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第28条将强拆决定权交由人民法院，取消行政强制拆迁。司法强制拆迁制度的确立无疑是我国法治建设历程中的一大里程碑，一方面可借助司法公信力的力量来监督和约束行政权力；另一方面也可让地方政府摆脱集自裁自执于一身的尴尬角色，确保拆迁的公平和公正。《国有土地上房屋征收与补偿条例》肩负着社会各界的期望，大家都希冀新条例的出台能有效地遏制野蛮强拆，但事与愿违，恶性暴力拆迁事件在新条例公布实施后并不消停反而愈演愈烈。
　　现行的强制拆迁制度的施行效果不尽如人意，原因不仅来源于制度本身存在的问题，还有来自外界各层面的影响。无论是在实体法方面还是程序法方法，司法强制拆迁制度都还存在对公共利益的规定存模糊之处、法院权责不一、被征收人程序利益不受重视、被征收人法律救济渠道匮乏等问题。笔者认为，可从以下几方面对强拆制度进行完善。
　　一、完善房屋拆迁立法体系
　　（1）应出台《土地征收征用法》对强拆前置问题进行规范〔1〕。在启动强制拆迁程序前，首先应当明确相关法律的适用范围，《土地征收征用法》所限制的对象主体应明确界定为国有土地及其上附着物；其次是将土地征收征用的前提条件明确设定为公共利益；再次是规定相关的征收征用程序；最后是对违法行使征收征用权应承担何种法律责任进行细致规定。
　　（2）制定《城市房屋拆迁法》用以规范强拆施行工作。首先由立法机关对公共利益作进一步的细化，将商业性拆迁和公共利益拆遷区分开来；对行政机关权属进行限定，只允许其负责公益性质的拆迁工作。其次是对房屋拆迁中的司法权和行政权进行分工，由法院负责处理拆迁纠纷，行政机关负责权限范围内的拆迁工作。再次是对拆迁程序进行细致化设定，制定相关的公告程序、听证程序和救济程序等等，让房屋拆迁全过程均接受社会各界的监督，真正实现公开公正透明。
　　二、明确公共利益的界定
　　对于《征补条例》中公共利益规定的不足，可从以下几方面进行完善：
　　（1）完善公共利益的界定模式。结合公共利益的本质特征，笔者认为应当对公共利益的内涵和外延进行概括式和列举式规定。《征补条例》第8条最后一项法律、行政法规规定的其他公共利益的需要这一兜底条款显得过于宽泛，涵盖面太广，最后导致的结果是什么情况都有可能被包括进来。由于现行的立法体系尚未对公共利益概念进行细致化界定，在没有一个权威的评定标准情况下，对于如何判定其他公共利益这一高度概括的概念变得困难重重。
　　（2）对公共利益的认定应当采取听证程序，广泛征求利害关系人的意见。听证有利于保证权力运作的透明性，有利于行政机关与被征收人进行有效的沟通交流，其核心思想就是要给被征收人一个辩解的机会。拆迁行为与被征收人的切身利益息息相关，对于会给自身私有财产权造成重要影响的立法行为，被征收人理应享有知情权、表达权和参与权。在听证会召开时，组织听证会的立法机关还应积极主动地接受媒体的监督，避免听证会流于形式，发挥不了应有的作用。听证结论应当建立在对各方意见进行整合的基础上，比如征收人与被征收人双方的申辩记录、立法专家的提议、公众代表的观点等等。
　　三、增设审查前听证程序
　　听证制度源于英国普通法中的自然正义原则，其核心思想就是要给当事人一个辩解的机会，而不仅是一个程序公正的问题。根据行政程序法上的自然公正原则，在公权力机关做出严重影响被征收人私有财产权的强拆行为之前，应当广泛征集被征收人的提议。遗憾的是在我国现行法律体系中找不到与此相关的听证规定。
　　因此在作出强制拆迁决定之前，法院应当召开拆迁听证会，具体包括以下几方面程序。首先应当由申请机关对其主张进行举证，包括作出行政复议的依据、申请强拆的事实理由和法律依据；再由行政相对人即被申请人进行答辩；最后以双方的举证和答辩理由为基础，经由法院审查后作出裁决。
　　要使得听证程序真正发挥实效而非流于形式需要确立相应的前提基础。首先应确立广泛参与原则，即应当放宽选择参与听证人员的门槛，赋予利害关系人参与权利。其次应充分发挥听证笔录的价值，法院的审查裁定必须以听证笔录为基础。经过行政机关和行政相对人质证、辩论过的听证笔录较之其他证据真实性更高、可靠性更强。
　　除此之外，由于书面审查的单一性存在可能导致审查不够全面的弊端，还可引入申辩程序以便弥补其不足。在受理了行政机关的强制执行申请、作出最终裁决前，法院可选择先以书面形式告知行政相对人。如果行政相对人对补偿决定或行政复议有异议，或对行政机关申请法院强制执行不服的，或者对其他行政行为存有异议的，可通过书面或口头方式向法院提出申辩理由。法院必须以双方当事人的申辩理由为审查依据，在经过细致审核后方可作出强拆裁定。
　　四、完善救济渠道
　　我国现行的法律体制尚未建立起完善的强制拆迁救济体系。尤其是当被征收人对法院的执行裁定有异议的，或是法院的强制执行行为损害了被征收人合法权益的，被征收人应运用何种救济手段来维护自身权利？现行的强制拆迁立法仍不能给出解答。笔者认为，可尝试通过制定复议、异议申诉、责任承担等多种制度，给被征收人提供更多的维权渠道。
　　若被征收人对法院的强制拆迁裁定有异议，可参照《民事诉讼法》第99条关于先予执行裁定的规定，向做出裁定的法院提出复议申请，但复议期间不停止裁定的执行。如此一来既可保证被申请人的陈述权与申辩权不被剥夺，又可降低法院由于审查不充分而导致做出错误裁定的几率。除此之外，被征收人还可选择向执行法院的上一级法院提起申诉以保障自身合法权益。
　　五、设置诉前停止执行制度
　　迄今为止，现行法律体制尚未确立行政诉讼期间停止执行制度。我国《行政诉讼法》中明确规定了行政诉讼期间不停止执行制度，其后出台的《行政复议法》同样沿袭了这个规定。《征补条例》的制定恪守了下位法不得违背上位法规定的原则，完全没有涉及诉前停止执行规定，在第26条中也只设定了如果被征收人对补偿决定不服的依法享有行政复议申请权和行政诉讼权。在被征收人申请行政复议或者提起行政诉讼时，房屋征收工作却仍在继续，这样的救济方式能实在保护被征收人合法权益吗？答案是否定的。在这个严重影响行政相对人权益的问题上，《征补条例》仅为了在法律位阶上不违反上位法的规定而选择谨慎服从，这种避重就轻的立法模式根本无法解决难题。针对司法实践中出现的实际问题，应当引入复议、诉讼期间停止执行制度，以便更好地保障行政相对人权益。当相对人对补偿决定不服而主张权利的，在行政复议、诉讼期间，应当中止强制搬迁的执行〔1〕。
　　参考文献：
　　〔1〕彭小霞。我国司法强拆制度之困境研究以被拆迁人权利保护为视角〔J〕。长白学刊，2011年第5期。