十一届全国人大常委会第十二次会议审议社会保险法草案的意见

　　简介
　　2009年12月23日，十一届全国人大常委会第十二次会议对社会保险法（草案）进行了分组审议。现将主要意见简报如下：
　　总的意见
　　审议中发言的同志普遍认为，社会保险法是关系国计民生的重要法律，制定社会保险法，对于促进社会保险事业的发展，维护社会和谐稳定保障全体公民共享发展成果具有重要意义。草案经过两次审议，在广泛听取意见的基础上进行了修改和完善，体系更加完完整，内容更加充实。
　　有些常委委员提出，社会保险制度的可操作性是社会保险立法应解决的一个重要问题。草案三次审议穑在前两稿的基础匕充实了社会保险制度的相关规定，但在重大制度方面的授权性条款仍然过多，建议充实草案的可操作性条款，减少授权性规定。
　　有的委员提出，我国的社会保险制度还在建立过程中。一些体制性、机制性的问题还不确定，主要有以下几个方面：一是基本模式不确定。养老保险是采用“现收现付式”还是“积累式”？医疗保险是否取消个人账户？制度模式的不确定性给立法带来很大难度。二是制度不统。目前各地社会保险政策各式各样，有些还在试点阶段，不具备全国统一的条件，立法中难以作出统一规定。三是管理体制不明确。各地社会保险基金的统筹层次不同，征收体制不同经办机构组织形式不同，立法难以确定管理体制：因此社会各界普遍反映草案“不解渴”，建议对社会保险的基本制度及相应的体制、机制给予明确，以法律形式确定下来。
　　有的委员提出，草案三次审议稿较前两稿有了很大进步但在一些问题仍然需要进一步完善：一是有的概念表述还简单照搬政策用语如新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗应采用农民社会养老保险和农村居民基本医疗保险的概念。二是社会保险的多层次性未体现应当增加有关补充保险方面的内容。三是社会保险的预防与促进功能体现不够。四是社会保险基金性质小明确，社会保险基金应当是所有参保人共有的社会公共基会，现在出现大量不适当的基金结余，与基金的性质不明确直接相关。五是社会保险经办机构职责不明确、经办机构与社会保险制度的各个环节紧密相关，如果不对其职责作出明确规定，就难以保障制度的有效运行。
　　有的委员提出，社会保险问题关系国计民生，制定社会保险法非常必要法律的制定要与社会的改革、发展、进步协调起来考虑，要有前瞻性。目前的草案还需要慎重研究，有些问题还没有达到立法需要的共识立法的基本条件还不成熟。
　　关于事业单位职工养老保险问题
　　草案三次审议稿第十条第三款规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。有些常委委员、代表提出如何处理公务员和事业单位职丁的社会保险系关是社会保险立法的一个关键问题。草案对国家机关、国有企业、事业单位、民营企业等几类群体实行“统一并有别”的社会保险制度是合理的，但应该扩大这一教的适用范围，将事业单位职工纳进来，统筹考虑公务员和事业单位职工的社会保险问题。有的委员提出，公务员待遇实际上比较低，在这种情况下既要反腐侣廉，又要考虑拉动内需还要考虑待遇公平，让公务员与其他职工的保障一样是不可取的。
　　关于农民工的社会保险问题
　　草案三次审议稿第九十三条规定进城务工的农村居民按照奉法规定参加社会保险。有些常委委员、代表提出，随着农民工数量的增多农民工的社会保险问题愈发突出。农民工流动性强，劳动关系不稳定很难达到法律规定的养老保险最低缴费年限。城镇职工养老保险度与新型农村社会养老保险制度之间应当有所互通建立“立交桥”使农民在不工同城市之间、城市与农村之间的养老保险能够衔接起来，从而使养老保险“活”起来。有的代表提出，这一条的规定比较模糊建议明确规定“进城务工的农民与用人单位建立劳动关系的属于本法所称职工，按照本法规定参加社会保险。”有的委员提出，农民工收入低，按照城镇职工的缴费标准参加社会保险，负担过重参保的积极性普遍不高。建议规定“进城务工的农村居民参加社会保险的办法，由国务院具体规定”以便针对农民工的特点，采取低标准介入、渐进式过渡、保障其流动就业中的权益等办法，调动农民的参保积极性，避免农民工在社会保障制度中被边缘化。
　　关于视同缴费问题
　　草案三次审议稿第十三条第一款规定国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。
　　有的委员提出，公务员和事业单位职工的社会保险改革应当同步进行，单独进行事业单位的改革必将引起很大不满，改革阻力很大，建议删去视同缴费范围中的“事业单位职工”。有的委员提出，不仅是国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间存在视同缴费的问题，军人、公务员在转业或转岗时也存在这样的问题。建议将军人和职业流动的公务员纳入视同缴费的规定。有的委员和代表提出，对于历史欠债，国有企业、事业单位采用视同缴费的方式由政府承担，而集体企业、民营企业却不能享受这个待遇有失公平，建议扩大视同缴费的范围。
　　关于低收入人员养老保险的缴费问题
　　草案三次审议稿第十二条第三款规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的。应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险社会统筹基金和个人账户。有些代表提出，这样规定对低收人人群不合理。按照各地区的情况，社会保险的缴费基数每年都以10以上的比例在增长，远远超过了低收人人群的工资增长比例。立法时应充分考虑低收人群体的实际情况和基本生活，在不增加他们生活负担的情况下，又能解除他们老有所养的后顾之忧，建议根据当地职工实际收入情况来确定最低缴费基数，或分档次缴纳。有的委员建议对这部分人分类处理，采取“多缴多得、少缴少得”的原则或由政府给予适当补贴。有的代表提出，按照现行规定下岗职工的社会保险要缴就要全额缴，这个费用应当由谁承担，社会保险法对这个问题应当有所规定。
　　关于基本养老保险最低馓费年限
　　草案三次审议稿第十六条第二款规定，参保人达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以领取一次性养老保险待遇，有些常委委员、代表提出，根据目前政策规定，达到法定退休年龄时缴费不足十五年的职工，一次性提取其个人账户养老金，而社会统筹部分则不予返还，这种做法是不合理的。“一次性养老保险待遇”的概念内涵不清晰，建议修改为“一次性基本养老金”，即包括社会统筹养老金和个人账户养老金两部分。
　　有些常委委员、代表提出，养老保险的目的是保障退休人员的基本生活，如果允许一次性领取基奉养老保险待遇，容易出现对这笔资金超前支配或支配不当的情况，难以实现保障基本生活的目的，势必会加重政府和社会的负担，建议删去“一次性领取养老保险待遇”的规定。
　　有些常委委员、每委会委员和代表提出，社会保险的目的是社会共济，应该体现广覆盖，尽量少设门槛现实中部分参保人由于各种情况确实没有能力缴费至满十五年，应当取消最低缴费年限的限制，允许其按照“多缴多得、少缴少得”的原则，根据缴费年限的长短领取一定比例的养老保险待遇，使一些凼难职工也能够亭受到社会发展的成果，从而体现社会保险的公平性和可持续性。
　　有的委员提出。允许退休时缴费不足十五年的职工可以补缴至满十五年的规定，不利于参保人之问的公平，损害社会保险制度的权利义务关系，影响制度的严肃性。
　　关于基本医疗保险
　　有的委员提出，现行医疗保险制度存在城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三种体制，建议明确三种医疗保险体制的覆盖面、相互关系和衔接机制，尤其要明确农民工的参保办法，避免重复缴费，理顺权利义务关系。有些委员提出城乡居民医疗保险的整合是必然的方向，将城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗合并实施符合制度的现实情况和发展趋势，一些地方已经开始这方面的实践，不能因为两种体制管理部门的不同而回避城乡医疗保险制度的合并。
　　有的委员提出，医疗保险关系的转移接续是社会关注的焦点，异地就医难的问题给退休后在异地居住的职工带来很多不便，应当尽快解决。
　　有的代表建议对草案一次审议稿第二十六条中规定的基本医疗保险的最低缴费年限作山明确规定，让企业和个人清楚最低要缴费多少年。
　　有的委员提出，职工生育产生的医疗费用属于正常的医疗开支，没有必要单独设立生育保险建议将生育保险并人基奉医疗保险合并实施。有的代表提出，生育保险和基本医疗保险是两个不同概念的保险。医疗保险是覆盖全民的，生育保险是在特定情形下由特定人享受的，不适宜合并实施。
　　关于社会保险费征缴体制
　　草案三次审议稿第五十九条第二款规定，社会保险费实行统‘征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。有的委员提出社会保险费征缴直接关系到参保人的切身利益，目前有税务代征和社会保险经办机构征收两种体制，不仅增加管理成本，也为参保人利益的损害埋下了隐忠，应当明确由一个部门统一征收社会保险费，保障社会保险费征缴工作的顺利进行。
　　有些提出，社会保险经办机构作为社会保险制度运行的重要机构，埘参保人的范围、就业状况、劳动关系变化等情况掌握得更为全面和及时，应当由社会保险经办机构征收社会保险费。有的提出，应当明确由税务部门征收社会保险费。
　　关于社会保险统筹层次
　　草案三次审议稿第六十四条第三款规定，基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。
　　有些委员提出，为促进全国统一开放劳动力市场的形成，应逐步提高社会保险统筹层次，通过法律不断调整和缩小东西部之间、城乡之间的社会保险水平差异，立法应尽量减少允许地方差别的规定，增加制度统一的规定，为实现全国统筹做准备。
　　有的委员提出除基本养老保险外，其他儿项社会保险实行省级统筹则需要一个长远的过程，短期之内难以实现，建议删去“其他社会保险基金实行省级统筹的时问、步骤，由国务院规定”。
　　关于社会保险基金财政专户
　　草案三次审议稿第六十八条规定，社会保险基金存人财政专户。有避委员提出社会保险基金纳入财政专户管理的做法业务环节繁琐，不利于基金的监管。财政改革的方向是实行国库集中收付制度，实行单一账户管理，取消财政专户。社会保险基金是所有参保者共有的公共基金，它的公共性决定了它应当独立于财政资金之外。将社会保险基金存人人民银行特设账户，安行分科日管理，可以缩短社会保险业务流程，加快资金流转速度，提高资金使用效率，增强基金安全性。
　　关于社会保险基金监督
　　有的代表提出，社会保险基金是老百姓的“保命钱”，要确保基金的安全和保值增值，必须加强监督，构筑全面、严密、科学、有效的监督体系，而日前社会保险行政部门集行政监管与投资运营于一身，自己监管自己，这是制发的一个极大隐患。建议理顺社会保险基金的监管体制，建立相对独立的代表三利方益的监管机构，增加在有关运行中由于小当行为给基金造成损失的法律责任。另外，应当加强加大人大和社会公众对社会保险基金的监督力度，只有实效的监督才是让老百姓放心的监督，才能盯牢老百姓的“保命钱”。有的委员提出，对社会保险基金不仪要加强内部监督，还要加强外部监督。另外，应当对社会保险基金监督委员会的组织运行机制作出明确规定真正发挥其监督作用。
　　有的提出，审计监督在维护社会保险基金的合法、安全、效益等方面具有重要作用，建议门写一条关于：审计监督的规定，强调耍发挥三方面的审计力最，即以社会保险经办机构的内部审计为基础，以国家的审汁机关为主体，以社会机构如会计师事务所的审计为辅助。规定所有的市计结果都要向社会公布。
　　草案第七十六条规定了各级人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告。组织执法检查。有的委员提出，“听取专项工作报告”是什么时间听取？是纳入财政预算一同听取还是单独听取？对问题需要进一步明确。
　　关于法律责任
　　有些代表提出，草案三次审议稿第六十几条规定，社会保险基金存保证安全的前提下，通过投资运营实现保值增值。对没有使基金保值增值甚至造成损失的行为没有规定其法律责任建议补充。
　　有的委员提出，草案三次审议稿第七十九条规定了社会保险行政部门的临督检查职权对社会保险行政部门未依法履行监督检查职责的行为，应当规定相应的法律责任。相关委员提出，法律责任中对用人单位小依法缴纳社会保险赞的情形处罚过轻，不足以对用人单位形成威慑建议加大处罚力度，督促用人单位自觉主动地缴纳社会保险费。
　　其他
　　1。有些委员提出，草案对社会保险的事业经费投入、基金补助、困难群。体补助等作了规定，但是比较分散，没有形成完整的体系和制度，操作性和强制力不足。建议明确各级政府在社会保险事业中的地位和责任，规定社会保险资金应当在县级以上人民政府财政支出中占一定比例，纳入当年的财政预算，接受本级人民代表大会及其常委会的监督。
　　2。有些委员提出，实施工伤保险的重要目的之一就是预防工伤事故的发生，将工伤保险基金的结余用于工伤预防，可以降低工伤事故发牛率，更好地保护劳动者，减少工伤保险待遇的支出。有的委员提出，工伤保险基金可以用丁监督用人单位开展安全防范措施的情况，但不能将工伤保险基金用于实施安全防范措施，否则将造成乱设项目、滥用基金的现象。
　　有的委员挺出，草案规定失业保险基金只能用于支付失业保险待遇，导致大量的基金结余不能发挥其应有作用，建议明确规定失业保险基金能够用于预防失业和促进就业。有的提出，赞成将结余的失业保险基金用于预防，但必须对失业预防费加强监管。限制比例，防止滥用。
　　3有些委员提出，目前社会保险基金大量结余，尤其是实行现收现付制度的险种。建议对基金结余的比例作出明确规定，如果基金结余过大，应当适当降低费率，不能因为结余过多就一味增加用钱渠道。
　　4草案三次审议稿第八十九条和第几十条埘“擅自更改社会保险缴费基数、费率”和“挪用社会保险基金”行为的法律责任做了明确规定。有的委员提出有些地方政府将更改社会保险赞缴费基数、费率和挪用社会保险基金作为减轻企业负担、应对金融危机的重要举措，建议对社保费征收机构的主管部门即政府及其部门更改缴费基数、费率的行为作出明确的限制性规定。