行业观察对我国积极财政政策实施的效应分析与建议

　　作者张海亮供职于中国人民银行宁城县支行
　　责任编辑杨琪
　　编者按：在经济下行压力陡增的情况下，积极的财政政策在统筹推进疫情防控和经济社会发展方面发挥了重要作用。本文通过梳理我国积极财政政策实施的背景和政策情况，客观评估政策实施效果，以分析下一阶段继续实施积极财政政策的合理性。
　　积极的财政政策是通过财政投融资来实现产业政策的国家经济政策与宏观调控手段。2020年年初，新冠肺炎疫情暴发和国内外经贸形势中诸多不确定因素对我国经济社会造成剧烈冲击。今年以来，国内疫情反弹等超预期因素叠加造成我国经济发展的内外部环境更加严峻，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力持续显现，今年二季度初国内主要经济指标均出现下跌。面对不断加大的新的下行压力，党中央、国务院科学决策，果断施策，靠前实施中央经济工作会议和《政府工作报告》政策举措，按照已明确的总体思路、政策取向，推出稳经济一揽子政策措施。积极的财政政策持续精准发力，为稳定宏观经济大盘，保持经济平稳回升做出了重大贡献，今年上半年，国内生产总值同比增长2。5，其中二季度增长0。4，扭转了经济指标下滑趋势，积极财政政策效应较快显现。
　　01我国积极财政政策实施的背景
　　我国已连续多年实施积极财政政策。我国积极财政政策施行的历程大致分为几个时期。一是1998年至2004年亚洲金融危机时期；二是2008年至2011年国际金融危机时期；三是2012年至2019年后危机时期；四是2020年疫情背景下的全球经济下行期。2008年以来，我国已连续14年延续积极的财政政策，2008年为对冲次贷危机导致的经济增速下滑，我国适时启动了4万亿元政府投资来刺激经济增长，采取了财政和货币双宽松的宏观调控政策组合。2011年后，经济增长目标在抑制通货膨胀的同时保持经济平稳增长，虽然国家仍在继续沿用积极的财政政策，但财政政策的重点已从稳定经济增长逐步向提高经济增长质量和效益转变，并没有在积极上面再次加码。总体来说，积极的财政政策在化解经济风险，支持经济社会高质量发展发面发挥了重大作用。
　　本次财政政策实施面临的国内外经济形势更加严峻复杂。一是国际环境更趋严峻复杂，新冠肺炎新变种病毒造成全球疫情仍高居不下；主要发达经济体通货膨胀高企，地缘政治经济不确定性持续加剧；美联储采取激进加息政策导致其他经济体面临高利息压力；部分国家因能源危机、粮食危机导致的高风险；世界经济发展放缓所体现出的低增长率。这些因素势必会通过国际贸易、国际金融等各种渠道影响我国的经济运行，同时对市场主体的信心和预期产生负面影响。
　　二是国内疫情多点散发等因素也使得经济增速明显承压。大宗商品价格走高与发达经济体通货膨胀带来高成本、高价格，国际通货膨胀压力继续向国内传导，处于产业链供应链中下游的广大中小微企业面临极大的成本压力。
　　今年我国财政紧平衡进一步加剧。这主要体现在支出端任务繁重，需兼顾民生与发展，收入端则受税基收缩、土地出让收入下滑、减税降费等多重拖累。本轮更加有为的积极性财政政策，与以往积极财政政策有所区别区别，更大的减税降费力度、更大的财政赤字规模以及优化支出结构等方面，力求积极财政政策发挥更大的政策效力，而收入端则增长乏力，由于今年退税减税规模高达2。5万亿元，为历史之最，这将减轻企业负担，激发市场活力，但与此同时短期内会导致财政减收。叠加经济下行压力加大和疫情等影响，今年财政收入预期增速仅为3。8，明显低于经济增速预期（5。5左右）。今年《政府工作报告》中将预算赤字率定为2。8，但考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素，根据预算草案测算，2022年一般公共预算实际赤字率预期达到4。6，较去年大幅提升0。8个百分点。财政可持续性成为制定政策时不得不考虑的一个问题。
　　02我国积极财政政策的实施情况
　　一是实施更大力度的组合式减税降费，加大助企减负纾困力度，增强市场活力。坚持阶段性措施和制度性措施安排相结合，减税与退税并举，尤其是2022年，除延续实施部分2021年到期的阶段性减税降费政策外，还研究出台许多新的政策举措，显著加大了增值税留抵退税力度。2022年预计全年退税减税约2。5万亿元，其中留抵退税1。5万亿元。组合式税费支持政策的落地，为市场主体提供了真金白银，对激发市场主体活力、稳定宏观经济大盘意义重大（表1）。
　　表12016年至2022年减税降费情况
　　制表张海亮
　　二是适当扩大支出强度，优化财政支出结构。我国财政支出已连续多年保持增长，2022年安排全国一般公共预算支出26。71万亿元，财政支出规模比2021年增加约2万亿元，叠加专项债仍保持去年规模和减税降费规模扩大，实际上今年财政支出强度较上年大幅增加（图1）。增加支出用于优先支持已纳入国家十四五规划纲要、重点专项规划等重点项目和科技攻关、生态环保等领域及区域重大战略，适度超前开展基础设施投资。
　　图12016年至2021年全国一般公共预算支出情况（亿元）
　　制图张海亮
　　三是安排地方政府专项债券，保障重点项目建设。2022年安排新增地方政府专项债券额度3。65万亿元，提前下达新增专项债权额度1。46万亿元。坚持资金跟着项目走，重点支持在建和能够尽快开工的项目，扩大有效投资。2022年上半年，全国固定资产投资（不含农户）271430亿元，同比增长6。1，明显高于去年全年增长水平，正在成为当前稳定宏观经济大盘的关键力量，特别是基础设施投资同比增长7。1，发力明显。
　　四是推动财力下沉，支持基层做好三保工作。2022年初计划安排中央对地方转移支付近9。8万亿元，目前规模为历年最大，同比增长18，增幅为近年来最高（图2）。同时加大省级财政财力下沉力度，支持基层落实助企纾困政策和三保工作。完善常态化财政资金直达机制并扩大范围，推动资金快速精准下达和使用。
　　图22016年至2021年中央对地方转移支付规模（万亿元）
　　制图张海亮
　　03我国积极财政政策取得的瞩目成效
　　一是推动经济克服困难保持增长。近年来，国际形势复杂严峻，世界经济增长放缓态势明显。国内疫情多发散发，对经济稳定运行造成了严重冲击，经济下行压力明显加大。对此，党中央、国务院决策加大了宏观政策调节力度，积极的财政政策与稳健的货币政策协同发力，出台扎实稳住经济一揽子政策措施，稳住了经济大盘，推动经济实现了正增长。我国主要经济指标在全球经济颓势的大背景下仍实现高质量增长，今年上半年，在内外部形势更加严峻，主要生产需求指标下滑的背景下，国内生产总值仍同比增长2。5，其中二季度增长0。4，体现出我国经济的强大韧性。
　　二是保持物价走势总体稳定。受地缘政治冲突、世界主要经济体流动性增加等因素影响，近年来国际大宗商品价格特别是粮食和能源价格持续高位，对国内输入性通货膨胀影响加大。在这种条件下，我国加大市场保供稳价力度，抓好粮食和能源生产，保障了国内市场价格总体稳定。2022年上半年，居民消费价格同比上涨1。7，低于全年3左右的预期目标，扣除食品和能源的核心CPI（ConsumerPriceIndex，消费者物价指数）上涨1，保持了基本稳定。我国价格涨幅明显低于欧美国家8以上的涨幅水平，有利于经济平稳运行和民生改善。
　　三是就业民生得到保障。受疫情冲击等影响，近年来就业压力陡然上升，居民增收困难加大，民生保障难度增加。针对突出问题，政府持续加大稳就业的力度，强化民生兜底保障，成效逐步显现。2022年上半年，全国城镇新增就业654万人，全国城镇调查失业率基本稳定，居民收入稳定增长。2022年上半年，全国居民人均可支配收入同比实际增长3，虽比一季度有所回落，但是快于经济增速，其中，全国居民人均转移净收入同比名义增长5。6，快于全部收入0。9个百分点。
　　四是外贸进出口韧性显现。近年来，世界贸易增长动能减弱，但是我国外贸进出口克服外部环境趋紧、疫情短期冲击等不利影响，保持较快增长，体现出我国外贸的强大韧性。2022年上半年，我国货物进出口总额同比增长9。4，其中出口增长13。2。
　　五是转型升级态势持续。尽管外部环境复杂严峻，国内经济下行压力加大，但我国经济创新引领持续增强，升级发展态势没有改变。新动能较快成长，经济结构调整优化，绿色转型持续推进。
　　04继续实施积极财政政策的建议
　　疫情以来，积极的财政政策在统筹推进疫情防控和经济社会发展方面发挥了重要作用。当前国内外经济发展不利因素重重，2022年二季度，在内外部不利因素叠加的背景下，中国经济能顶住压力实现正增长，彰显出我国经济在面对冲击时具备较强的宏观应对和调控能力，而其中积极的财政政策在拉动经济中贡献的可持续发展的动力尤为重要。尽管出现向好趋势，但整体来看经济恢复基础不稳固，疫情等不确定性扰动仍然存在，经济增长的结构性压力也不容忽视。下一阶段，既要稳增长，又要防通货膨胀，这就要继续推动稳经济一揽子政策。因此，当前需要抓住经济恢复重要窗口期，着力稳市场主体稳就业，夯实稳物价基础，巩固经济基本盘。而从长期发展看，要始终坚持发展是解决我国一切问题的基础和关键，持续推进改革，扩大开放，为经济增长提供不竭动力。因此，继续实施更加积极有为的财政政策现阶段仍有必要。在下一阶段我国积极财政政策实施中，应注意以下几个方面。
　　一是要关注内外部变化，及时调整政策，避免内部过热。由于三重压力更加凸显，一些结构性矛盾在今年上半年有所显现。因此，在分析中国下半年的经济情况时，要特别关注结构性的中长期因素。进行政策设计时，要避免把下半年的经济推高到过热水平。不能因为过度担忧而造成政策用力过猛，不宜过度放大短期风险，而忽视了中期、结构性风险。不仅要重视宏观经济政策短期稳增长和中期可持续性之间的匹配，还要对稳增长的宏观政策与中期的结构性调整和改革，做出很好的权衡。
　　二是政策设计要着眼长远，要在继续推动稳经济一揽子政策落地的基础上，协同推进宏观调节和发展动力的转换。政策着力点应转向更大力度的扩大内需，转向增强市场主体的内生动力，转向培育经济增长的新动能，确保已出台的一揽子政策落地生效，同时以强化稳就业、稳投资来支持市场主体发展，并注重中长期政策衔接。
　　三是落实积极的财政政策重点要实现财政政策的完整性。衡量财政政策是否完整的标准是财政收支是否平衡，以及是如何实现平衡。减税在初期阶段必然会使税收减少，直接影响到财政收入。而负责任的政府不仅要考虑减税的必要性，以及减税的具体方案，还要采取相应必要措施弥补减税对国家财政的影响，保持财政收支平衡。
　　四是做好减税与其他财政政策的协调配合，做好积极的财政政策与其他宏观调控政策，特别是与稳健的货币政策的协调配合。要发挥财政政策和货币政策各自的优势，形成政策合力，提高宏观调控水平，抵御下行压力，确保经济运行在合理区间，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。