镇改市龙港大部制改革，如何写好后半篇文章

　　新华社北京4月19日电4月19日，《新华每日电讯》发表题为《镇改市龙港大部制改革，如何写好后半篇文章》的报道。
　　位于浙江省温州市鳌江之畔的龙港镇，曾因农民自费造城名扬海内外，被誉为中国第一座农民城。2019年8月，这个镇获批直接升格为县级市，成为全国首个镇改市。
　　三年多来，龙港大胆创新、勇于开拓，为我国特大镇有序设市，发展新生城市，不断积累可复制可推广的经验。与此同时，龙港在发展过程中面临一对多职能重叠人少事多等现实困境，仍需要通过不断深化改革，写好后半篇文章。
　　为什么是龙港？
　　改革开放后，我国一批特色鲜明的特大镇逐渐形成，它们虽然是镇，却常常拥有着县级的人口总量和市级的经济体量，形成了独特的特大镇现象。
　　这些特大镇综合实力突出，部分已经超过中等城市的发展水平，龙港镇便是其中之一。
　　1994年，建镇10年的龙港，从5个小渔村发展成有13。5万户籍人口的特大镇，当时综合经济实力在全国亿元镇中排名第17位。但是，小马拉大车的体制机制问题也凸显出来。
　　在用地指标、信贷规模和项目审批等方面，龙港都受到乡镇衣帽的限制。镇政府的权责配置与当地经济社会发展需求之间的矛盾，束缚了龙港发展的活力和潜力。
　　1995年，国家发改委等11个部门联合发文，首次在全国实施小城镇综合改革试点，以龙港为首的57个城镇被列入试点，龙港不仅在多个领域被赋予县级经济管理权限，还建立了浙江省第一个镇级金库。
　　然而，面对不断聚集的人口和扩张的城镇规模，通过授权和委托方式推进的强镇扩权改革，不断出现权力放了又被收回的现象。
　　一些专家认为，这种以授权和委托方式实现县级权力下放，来摆脱体制羁绊的做法，与规范的立法授权相比，往往容易陷入权力收放循环的怪圈。特大镇要获得更大自主权，仅靠县级政府放权并不能真正解决问题，必须通过制度的变革将放权固化下来。
　　转机发生在2014年底。《国家新型城镇化规划（20142020年）》提出，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。
　　2014年底，龙港被列为全国首批国家新型城镇化综合试点，为推进特大镇有序设市，探索路径、模式，破解我国特大镇小马拉大车困局。
　　此时，已拥有38万常住人口的龙港，按照大部制、扁平化、低成本、高效率的改革要求，开始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人员之路的特大镇设市改革，再写创新史，取得实质性进展。2019年8月，龙港撤镇设县级市获得国务院批准，同年9月，龙港市正式挂牌成立。
　　镇改市在承压中前行
　　作为特大镇转型设市的国家试验田，龙港改革注定引人注目。
　　设市以来，龙港在机构编制数比全省县市区明显偏少的情况下，实现有效承接100的县级权限事项，走出了一条大部制、扁平化运转的新路子。
　　机构最精、层级最少、职能最优、成本最低、效能最高、责权利相统一是龙港追求的改革目标。记者调查发现，龙港设市以来改革的主要成效体现在机构最大限度精简，通过制度重塑、机制创新和数字赋能，实现党政机关行政编制不增加，县级部门力量直接下沉到村居，形成了扁平化的管理架构。
　　在制度重塑上，龙港按照党政机构合一、职能相近部门合并、打破上下对口的原则，从城市管理、企业发展、市民服务三方面寻找改革突破点。原来12个镇内设机构、11个事业单位、18个县派驻机构共41个部门，被整合为15个党政大部门。同时，综合设置6个直属事业机构，不设乡镇、街道，推进小政府大服务体系构建。
　　设立的龙港市经济发展局，把发改委、经信、科技、金融、商务、统计等8个部门的97个处室的职能与任务，进行分解与归类，构建龙港的综合规划模块、重大投资模块、产业服务与人才发展模块、研发创新模块等11个科室模块。
　　事实上，这个局只有20名行政编制和32名事业编制，但通过模块化架构重塑、职责重塑，承担起具有大经济概念的工作职能。
　　为了构建小政府大服务工作格局，龙港通过创新机制、数字赋能，打造了全域性一枚印章管审批一支队伍管执法一张清单转职能的新型政务服务模式，促进了市管社区的扁平化改革。
　　龙港大部制新型组织架构和管理体制，尽管在磨合后运转较为平顺，但在条条对口左右对齐的现行政府管理体制下，还是碰到不少问题，例如机构设置与履职要求还难以有效匹配，多元共治面临挑战，权力与运行如何监督等问题。
　　龙港15个党政大部门虽然涵盖了城市运行管理的方方面面，但在下改上未动的情况下，一个大部门要对应上级多个部门的各种职能，承担的压力倍增，新旧体制衔接矛盾较为突出。
　　业内人士认为，龙港撤镇设市是个全新的事物，肩负着为全国改革探路重大使命。龙港要形成可复制可推广的成果，仍需深化改革。
　　如何写好后半篇文章
　　记者注意到，浙江省富阳市早些年探索的专委会模式，从另一个角度探路基层大部制改革。
　　2007年，富阳市（现为杭州市富阳区）专委会大部制试验引发关注。这项被评为浙江省首届党政工作创新典范的管理模式，是在上未动的情况下，审视县域发展的内在规律，把各部门中的相同相近职能整合归类，设立决策、执行、监督三类共13个专委会。各专委会由副市长担任主任，都有一个牵头责任部门，并明确职能相关的组成部门。
　　专委会模式着力破解县级机构职能交叉、权责脱节、权力部门化等问题，打破了传统的市长间的分工归属，起到了统揽协调形成合力的作用。
　　以富阳城乡统筹委员会为例，农业、林业、水利、建设、国土等20个涉农职能部门的惠农政策、重大项目统归专委会管理。一名分管农口的副市长担任专委会主任，实行统揽协调大三农的系列问题。
　　当时在富阳洞桥镇小坞村，72户村民居住在山边一条小溪两旁，因小流域常有地质灾害，需要整村搬迁移民新村。但是，由于地质灾害归国土局管，小流域治理归水利局管，下山移民归农办管，农户移民住房补助又归建设局管。在传统的管理模式下，一个分管农业的副市长需要跨分管部门协调和督促，难度可想而知。
　　城乡统筹委员会成立后，分管副市长统揽此事，不仅牵头部门与其他相关部门协调顺手，而且相关部门的政策资金也能整合使用，使得整村搬迁落实新村建设很快得到解决。
　　记者调查发现，龙港与富阳两地大部制改革各有异同。龙港是以相近职能部门合并的方式实现大部制改革，如龙港市社会事业局，是由9个与民生相关部门组合而成，承接来自温州市9个相关部门的工作职能。富阳的大部制特点是不动体制动机制，不变职能强功能，按照职能有机统一的路径，把县域内各部门的相同相近职能梳理出来，整合归类，创设具有指挥协调力量的各专委会。富阳专委会模式，对破解目前困扰龙港的一对多职能重叠人少事多等难题，具有一定的参考价值。
　　中国城市和小城镇改革发展中心专家认为，龙港撤镇设市既是新型城镇化改革的重要探索，也是基层行政管理体制改革的一次大胆尝试，对破解我国特大镇现象困局、构建大部制、扁平化、低成本、高效率的新生城市治理体系，具有重要示范意义和参考价值。龙港设市以来改革取得了明显成效，但也出现了一些制度摩擦和转型阵痛，需要持续深化改革、不断完善制度来破解。比如，建议支持在龙港市先行探索省级综合授权改革，以及在上级政府对龙港的考核问题上，怎样落实非必要不考核等，需要得到更好的重视和解决。
　　因改革而生、因改革而兴的龙港，一路发展壮大，得益于从中央到地方各级党委政府一直支持龙港大胆创新。目前，龙港后半篇文章面临的一些问题和困境，还需要继续支持鼓励龙港大胆创新、勇于开拓，为我国特大镇有序设市，发展新生城市，提供可复制可推广的经验。