我国公共政策监控机制中存在的问题及对策分析

　　【摘要】对于公共政策监控机制而言，它主要是为了保证公共政策在执行过程中内容的合法性和结果的有效性。目前虽然我国公共政策监控手段多样，但仍存在如监控意识不强、监督主体功能逐渐弱化等问题，这些问题会直接导致公共政策无法落到实处，公共利益的实现也就无从谈起。对于这些问题，必须寻求行之有效的措施加以解决，使公共政策监控机制正常有效运行，为公共问题的解决和公共利益的实现提供保证，进而确保公共政策真正发挥应有之效。
　　【关键词】公共政策；政策执行；政策监控；对策
　　【作者简介】周建新，郑州大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：公共管理。
　　【中图分类号】D630【文献标识码】A【文章编号】20955103（2018）02002303
　　公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观和客观的差距之间作出选择，并及时有效地解决公共问题。所谓问题，就是主观与客观之间的差距。所以政策问题或者说公共问题就可以被界定为这样一种状况，即社会上一部分人对社会产生了新的需求或者不满，于是就希望通过政府行为来加以解决。作为解决社会公共问题而非私人问题的工具，公共政策必须服务于社会的发展方向，并保证绝大多数人的利益。在这个过程中，要想达到人们所期望的理想目标或者公共政策的应有效果，就必须通过公共政策监控机制来对公共政策的各个环节实施监控，最大程度地减少因信息不足、有限理性和突发公共事件等问题带来的公共政策制定、执行等环节中的失误和偏差，使公共政策最终落到实处。所以，完整、具体且有效的公共政策监控机制对公共政策的制定和执行等各个环节尤为重要。
　　一、我国现有的公共政策监控机制
　　公共政策的监控一般不像政策制定、执行、调整、评估等各个环节那样具有相对独立性，相反，公共政策监控横穿于公共政策贯彻执行过程的始末，是政策系统不可或缺的重要组成部分。通过对公共政策各个环节的监控，能够保证公共政策内容的合法性和结果的有效性，也为公共问题的解决、公共利益的实现提供了强有力的保证。
　　我国公共政策监控机制主要有权力机关、行政机关、司法机关、中国共产党、各民主党派及人民团体和人民群众的监控。由此看来，我国的政策监控机制已在较为完善的体系下运行。而由人大、人民法院、人民检察院、人民政协、社会舆论等所形成的政策监控机制，对公共政策整个过程的监控都发挥着重要作用。
　　二、公共政策监控的必要性分析
　　1。公共政策监控主体的有限理性需要监控
　　公共政策监控主体，也就是负责政策监控的行政机构工作人员，他们不可避免地具备着经济人的部分特征，追寻自身利益最大化则是其最明显的特征之一。在公共政策执行的过程中，如果公共政策对自身有利或者能够使自身实现自身利益最大化，他们可能会积极地执行此项政策；而如果公共政策与自身利益无较大相关性，他们则可能会怠于执行，或者歪曲执行，甚至抵制执行。
　　2。公共政策执行的客体差异变化需要监控
　　公共政策执行客体，就是公共政策的目标群体，即公共政策所针对的特定人员或群众。一般来说，公共政策的顺利执行与否，在很大程度上由公共政策目标群体的接受与否来决定，因此，接受与拒绝关乎一项公共政策成功与否。而公共政策执行客体由于在年龄层次、教育程度、个人发展和利益诉求等方面存在着差异，他们对公共政策的接受程度也各不相同，显示出多样化的态势。因此，针对公共政策目标群体的差异变化，公共政策执行监督主体要不断向公共政策制定和执行部门反映目标群体对公共政策的可接受程度以及公共政策中可能存在的漏洞或诟病，以此来决定此项公共政策是否需要调整甚至暂停执行。其中如果对公共政策有好的建议或意见，应当充分考虑，以完善该项公共政策。
　　3。公共政策执行过程的利益博弈需要监控
　　公共政策的执行过程本身就是一个利益博弈的过程，它对特定目标群体的利益必然会造成不同程度的影響。在公共政策执行的过程中，政策执行主体、政策目标群体和相关利益集团都希望实现自身利益最大化，这就不可避免产生了政策执行过程中的利益博弈。对于基层执行公共政策的行政机构而言，他们会与公共政策的目标群体进行博弈，尽全力消除来自目标群体的约束，以此实现自身利益最大化。而负责公共政策执行的下级行政机构为了完成工作或者追求自身利益最大化，对于上级行政机构下发的公共政策，可能会表面一套，暗里一套，歪曲执行公共政策，与上级公共政策的目标团体之间进行利益博弈。而且，与政策执行主体相比，公共政策的目标群体总是处在相对弱势的位置，这就在很大程度上决定了对公共政策执行主体监控的必要性。
　　三、我国公共政策监控机制中存在的问题
　　公共政策由人制定，由人执行，这就决定了公共政策在运行过程中带有一定程度的不完善性，从而也就凸显了政策监控的重要性，即通过监控机制来弥补这种缺陷性。但在现实中，我们可发现公共政策监控机制中存在若干问题。
　　1。公共政策监控主体功能的弱化
　　除了中国共产党执政党系统和行政系统的政策监控以外，其他多个政策监控都存在着监控主体功能弱化的现象，如人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院、社会舆论等主体的政策监控。它们存在的主要问题是不敢监控、监控不到位或者监控失职等相关问题。比如对于人民代表大会来说，虽然在宪法中明文规定了人民代表大会对于国家行为的监控权力与地位（包括对公共政策的监控），但由于党政不分、政策监控的相关具体程序和实施细则的不完善等因素，使得人民代表大会在法律上明确的监控权力无法得以行使从而大大减弱了公共政策监控的实际效力。因此，我国的公共政策监控机制在现实的操作中还存在着较大困难。
　　2。官僚制思想根深蒂固
　　官僚制作为我们现行政府组织的最基本形式，在我国公共政策制定与执行的过程中发挥着体制性基础的作用。但不得不承认它所具有的科层制的明显性质，在我国公共政策执行过程中起着相应的反作用，而这一点最突出的表现就是传统封建官僚思想仍然在政策执行或者监控部门中广泛存在。比如在公共政策制定过程中，一些地方的政府机构轻视公共政策执行，只重视公共政策制定，把自己制定出来的公共政策以文件或口头命令的形式传达给下级部门，对公共政策执行的过程和执行的结果不管不问，使得下级行政部门在政策执行过程中只是简单应付了事或者象征性地执行，从而导致公共政策原本希望实现的目标无法达到，公共政策的效果也无法有效发挥。再比如在公共政策的执行过程中，负责制定和执行的相关公共政策部门不认真关注公共政策执行的实际结果，只看重本部门的内部利益，追求自身利益的最大化，将公共利益抛在脑后，忽视公共政策执行和落实的最终行政效率。endprint
　　3。对公共政策监控主体的问责不到位
　　在对公共政策监控的过程中，监控主体应该由谁来问责和如何问责是我们应该探讨的重要问题。问责不清和问责不到位直接影响着公共政策执行的效果好坏及公共利益的实现与否。对于一项公共政策的执行而言，它不是简单的由单一组织或部门来完成，一般都是由各职能部门甚至行政机构以外的相关执行主体来进行，这就会出现政策执行和监控主体的权责错乱，更容易在政策执行过程中出现问题而互相推诿责任的现象，主要责任人不清晰。作为公共政策的目标群体和监督主体，广大人民群众发挥着不可替代的作用，人民群众应该是问责的最广泛主体。但真正在公共政策的具体执行和监控过程中，下级行政机构的问责主体往往是上级行政机构，出现重大问题也只是上级领导追究责任，而不是被人民群众问责，这就造成了人民群众这个主要问责主体无权问责而缺位的情况。
　　四、我国公共政策监控机制的完善
　　1。不断提高政策监控主体的监督意识
　　首先，提高公共政策监控主体的思想素质。不断强化公共政策监控主体的廉政思想，在干部队伍中将监督楷模作为榜样，将贪污腐败的监督主体严惩剔除，真正做到公共政策的监督受益于民，让人民群众踏实放心。各监督主体应当树立立党为公，执政为民的思想，做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系。各党政机关工作人员在政策监控过程中，要始终秉持着一心为人民的思想，消除官僚制思想，做人民的好公仆。公共政策监控主体应当继续巩固和加强善于监督、敢于监督、乐于监督方面的思想。
　　其次，提高公共政策执行监督主体的业务素质。作为公共政策监控的内部主体和外部主体，他们的理论水平、业务水平在不同程度上存在差距，可能还达不到公共政策执行过程中的监控要求，因此应当努力通过各种方式来提高他们的业务素质和公共政策监控水平。监控主体也应当努力提升自身的综合素质，严于律己，敢于突破，使公共政策监控队伍的整体素质得到不断提高，监控水平迈向新高。
　　最后，提高公共政策执行监督主体的法制意识。公共政策监控主体很难只依靠道德素质力量来约束自己，还应当不断完善公共政策监控的相关法制，使得他律和自律有效融合，使我国公共政策监控主体的综合素养不断提高。
　　2。克服政策监控中的形式主义
　　形式主义是政策监控中存在的突出问题，产生这一作风的重要原因是监控主体违背了实事求是的思想路线。因此，公共政策监控主体应当深入贯彻党全心全意为人民服务的宗旨，坚持实事求是的思想路线，一切从实际出发，努力克服政策监控中存在的形式主义之风；同时，公共政策监控主体应将政策落实、为人民排忧解难作为第一要义，树立正确的世界观、人生观和价值观，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，将政策监控工作落实到位，不做面子工程，不搞形式主义，真正做到对得起党，对得起人民，对得起自己。
　　3。完善政策监控中的行政问责制
　　从公共政策执行角度来讲，行政问责制主要是指一种公共政策执行主体在政策执行过程中由于主客观因素，故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响政策执行工作，或者损害政策目标群体的合法权益，给政策执行机关和社会造成不良影响和后果的行为而进行内部监督和责任追究的制度。第一，人民群众是行政问责的主体，为了使人民群众的知情权得到有效保障，防止行政机构内部包庇问责对象，行政问责的过程应当对社会和群众公开。第二，政策执行者在政策执行和监控中的失职行为是行政问责的主要对象，当政策执行者因主观原因未能有效落实公共政策而损害公共利益时，应当追究其相应的行政责任、政治责任、法律责任和道德责任。第三，完善政策监控中行政问责制的法律条文或制度规定，使政策监控主体严格按照法律或制度来执行和监控公共政策的运行，出现问题依法追究，这样不仅有利于规范政策监控主体的执政行为，也更能保障公共政策依法有效执行。
　　参考文献：
　　〔1〕陈奇星，等：《行政监督新论》，国家行政学院出版社2008年版。
　　〔2〕章剑生：《行政监督研究》，人民出版社2001年版。
　　〔3〕黄仁宗：《试论公共政策的本质》，文书帮http：fanwen。yjbys。comgonggongguanlibiyelunwen147445。html2016年1月13日。
　　〔4〕刘亚娜，彭云望：《公共视角下的政策监控：概念剖析与机制分析》，《学习与实践》2008年第5期。
　　〔5〕李小勇：《完善我国公共政策监控机制的思考》，《公共问题研究》2009年第4期。
　　〔6〕宁国良：《公共政策监督的经济学解读》，《求索》2004年第12期。
　　〔7〕周辉：《公共政策执行监督的制约因素及其解决对策研究》，湘潭大學2011年学位论文。
　　〔8〕刘建川，周健华：《形式主义的表现及其克服对策》，《山西师大学报（社会科学版）研究生论文专刊》2013年第40期。