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摸着石头过河,希望北京市不封城也能控制住疫情,兼谈试错与避责

北京是中国的首都,它在当前困难的时刻理应探索不搞封城也能够控制疫情传播的策略和办法,这是当前中国各地最需要的经验和示范。出了疫情就封城,虽然很有效,但损失太大,那种办法在带来短期安…

北京是中国的首都,它在当前困难的时刻理应探索不搞封城也能够控制疫情传播的策略和办法,这是当前中国各地最需要的经验和示范。出了疫情就封城,虽然很有效,但损失太大,那种办法在带来短期安全的同时,很难增加国人对抗疫的真实信心。北京不是全国疫情最重的地方,但它应该是这种关键探索的前线。北京市处在非常较劲的时期,我为北京市至今坚持科学防控的表现表达由衷敬意。

首先要解决群众怨声载道的问题。群众对政策肯定是属于不太清楚的一方,加上沟通过程的问题,难免会出现诸如来回折腾等等问题。而服务人员反复解释同样的问题,也必然心情烦躁。如此一来难免双方都会有一些情绪,说话语气再重一点,就很容易产生冲突。主要问题还是出在政策的清晰传达上。如果群众能方便地获知清晰准确的政策,就能避免很多无谓的折腾,同时也能大大降低服务人员的工作压力。提供常见情况的处理方式,并根据实践中的反馈完善,各社区和检测点张贴最常见情况说明并提供查看完整版本的途径。常见情况的整理是最有效的,因为大部分问题都是相似的,比如:通过交通工具路过封控地、具体什么时间之后进了封控地算密接……这个整理好了跟AI客服结合可以大大减轻一线服务人员的负担。

其次要解决基层简单粗暴的问题。中国的确急需通过精准防疫、有限封控就能够有效对抗疫情的经验。很多地方因为这个责任太大,一旦出差错,政治上承担不起,因此不太敢贸然尝试。国内多地仍面临疫情扩散风险。疫情防控涉及方方面面,但最终都需要各地基层政府来落实,基层政府面临严峻挑战。近期,一些基层防疫实践出现“一刀切”、简单粗暴现象,再次引发争议。有分析认为,这一方面是工作压力剧增、基层能力不足所致,另一方面也与基层政府所处的制度情境密切相关。以试错为主要特征的政策试验模式,是我国改革开放取得成功的一条重要经验。但这一模式的有效运转,需要一定的容错机制和灵活的府际关系。然而这一模式正面临“生存危机”。

所有防疫的核心和政策变化的判断依据都是常态化的全员核酸检测!上海的问题是两年多时间里没有进行过定期的全员核酸检测,没有全员核酸检测,光靠流调,根本就不可能最早期的发现和斩断病毒的传播!经过上海这一次以后,绝大部分城市都搞常态化全员核酸检测了!北京只要坚持做常态化核酸检测,就可以根据确诊的情况来判断要不要进一步封城,如果数量较少,可以不用封,但是数量迅速增加,就要果断的封城,一切都要看向全员核酸检测的确诊结果!北京现在可能是想用大面积设置筛查点,随处都可以任意筛查,替代大面积封锁。完全就是想用高频率筛查跟病毒传播速度赛跑。

回到试错与避责的话题,自革命战争年代以来,我国践行了一种以试错为主要特征的“政策试验”模式:不同的理念先以特定地区作为“试验场”展开实践,从而总结出可用于其他地区的工作经验。有学者以此解释中国的政策创新和经济转型的成功,虽然我们不能说中国所有成功的政策创新都遵循了试验的方式,但不可否认,政策试验是中国政策过程中一种极其重要的创新模式。然而近年来,这种以试错为特征的政策过程在中国遭遇了“生存危机”,并进而影响到中国的政策创新和改革的推进。不少党政干部在实际工作中对政策创新表现出非常消极的态度:有些干部做事畏手畏脚,缺乏激情和闯劲,对待常规工作尚能应付,一旦涉及与改革创新相关的工作便徘徊不前;有些干部虽然有改革创新的意愿,却苦于“文山表海”无暇他顾;最严重的是,部分干部遇事推诿、懒政怠政,不论是对待需要创新的工作还是常规工作,都能躲就躲,能不做就不做。

试错式政策创新的制度基础:弹性灵活的府际关系。现代社会的各种不确定性带来的治理风险已成为各国的共同挑战,国家治理的主要任务之一就是应对各种新问题和新现象。遗憾的是,很少有人能够轻易知晓解决问题的正确答案。早在20世纪50年代,艾智仁(Armen Alchian)就提出,在一个充满不确定性和信息不对称的世界里,应该通过鼓励试错来达到一个次优的结果;一个社会若能大力支持各种类型的试验,就有可能在长期解决某一社会问题。当然,在中国,地方和基层的政策试验并不等于放任自流,也不会随心所欲地扩大试验范围。确切地说,它是意图较为明确的实践,是为正式出台普遍适用的政策甚至国家立法,提出可供选择的新蓝本。

在这一过程中,我们不应低估上级政府对下级政府所开展的试验的关注程度,来自上级政府、领导的政治支持往往对保护、提高下级和基层政府的创新力起着决定性的作用。高层决策者只是提出宽泛的政策目标和重点,这为下级或基层政府开展政策创新试验提供了合法性和回旋余地。另外,在政策创新试验过程中,贯穿着中央政府与地方政府以及上下级政府间的互动——下级或基层政府提出政策创新的理念或形式,中央或上级政府允许不同地方在一段时间内采取不同的政策方案,并在几个关键点上掌握着控制权;中央或上级政府在后续的高层级政策方案中不断吸收下级的创新成果。

然而在政策试验中,“失败”是难以避免的,负责试验的地方可能需要承担一定的责任和风险,甚至成为上级政府的“替罪羊”。然而地方政府仍旧愿意积极申请和参与政策试验,因为“试错式试验”模式内含了相应的容错机制,大大减轻了地方政府和官员对于“失败”的顾虑。由此可见,灵活而有弹性的府际关系是政策试验容错机制的重要制度基础。2012年以来,中国的府际关系发生了深刻变化,中央一改对地方的“汲取”定位,通过给予公共物品、调配财政资金等方式支持地方发展和基层建设,成为“给予型”国家。在此基础上,从中央到地方、到基层,治理手段和治理模式也逐渐发生改变:中央投入的大量资源需要产生实效,自然十分关注其治理和政策目标的实现情况。为此,先后通过强化监督体系、严格考核指标等方式调整府际关系,一方面降低了府际关系的弹性空间,另一方面形成了上下级政府间不对等的权责关系,导致避责思维在不同层级政府中蔓延开来。

在政治生态发生变化后,中央对治理体系的稳定与监控提出了更高的要求,更加重视地方和基层对中央政策的落实。根据相关统计,在截至2017年的35次关于中央深改组会议的报道中,“落实”一词就出现了219次。可见,中央对政策过程强调的重点与中心逐渐从“十月怀胎,一朝分娩”(强调政策制定环节)转向“一分部署,九分落实”(强调政策的执行与落实)。这一变化表现在制度或政策层面,则是对党政干部的监督体系大幅度加强了。近年来,随着政府内部考核指标体系的变化,诸如经济发展速度、财政贡献大小等关键指标不再成为唯一或最重要的指标,其他方面的硬性指标却层出不穷;同时,地方和基层政府的人、财、物资源并没有明显提升。从中央到基层“一竿子捅到底”的“硬指标”固然提高了政策执行的力度,但也给地方和基层工作人员带来巨大的压力。

在清晰而具体的政策指标之外,地方和基层工作人员还常常面临数量众多的模糊性要求。这些要求往往只是“定性”地表达“应该”做什么、“不应该”做什么,或者使用“禁止”“严禁”等词汇,但并未规定清晰的边界。在监督体系相对宽松的情况下,它们往往被地方和基层以各种“变通”的方式应付了事;但在不断强化的监督压力之下,此类政策的执行却走向另一个极端——近乎无限地扩大适用范围和提高“是非标准”,形成诸多“无形”的“一票否决”式指标体系。在实际工作中,上级下达各类指标时往往采用会议或文件转发的形式,而对指标的考核,除各种巡察检查外,还要求下级干部填写各种表格。繁重的任务指标,加上海量的会议、文件、表格、台账,极大地消耗了干部们的注意力,导致他们没有精力开展创新性工作。

近年来,随着法治化建设的推进,制度建设成为中国转型发展的中心战略之一。但在制度供给不足的情况下迅速推进制度化,很容易造成制度紧缩的状况。过去长期存在的那些非正式或半正式规则大量退出,但新生的正式规则却供给不足或缺乏可操作性,导致地方治理实践中容易出现很多制度运行的“缝隙”。监督体系的强化和政策指标的“硬化”使得下级或基层政府的自主权限不断被压缩,需要承担的责任却不断增加,而制度紧缩则全方位地增加了政府工作人员行为后果的不确定性。制度紧缩与基层政府的权责不对等相叠加,使得下级政府的工作人员在面对治理任务,特别是需要以创新性方案应对的事项时,往往消极避责,以减少不确定性带来的直接或潜在的风险。

继经济建设之后,制度建设应该并已经成为中国的中心议题,但制度建设并非一蹴而就。要降低制度建设的风险、提高制度的有效性,需要充分发挥地方政府的积极性和主动性。容错机制的提出,本意是通过鼓励试错激发地方政府创新的积极性。在中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》之后,部分省份也出台了相关文件,然而一旦遭遇现实情境,这些指导性意见的作用往往就消解了。因此,未来我们需要重构弹性而灵活的府际关系,重新激发地方政府,特别是基层的创新活力。

当下,我国各级政府面对层出不穷的新问题和新任务,来自前人和国外可资借鉴的经验越来越少。为了创造性地解决问题和完成工作,亟须调动起各级干部的主动性和积极性。如果地方党政干部不能或不愿为解决各类治理问题而尝试开展创新性工作的话,中国社会治理的多重风险将逐渐从基层向上传递,可能引发更大范围和更高层级的风险。在不削弱中央和上级全面统筹能力的前提下,考虑到中国不同地方间巨大发展差异的实际,可以适当降低上级政策中具体指标的刚性程度,给予地方政府,特别是基层政府更多的自主空间和灵活性。尽快梳理与容错机制相冲突的其他制度规定,形成一个整体性的容错制度环境,减少在容错机制方面的“制度紧缩”。

回到疫情控制,教训是深刻的,代价是昂贵的,道路谁来摸索,这亟需解决。要创新的话,笔者粗略思考,就有两个方法可以考虑。一个是密布储备性包子工厂,每平方公里一个,突发疫情的话,启动包子工厂,无人机配送到窗户,至少保证在无任何接触的情况下,每个人都有菜有饭(包子馅和包子皮)。另一个是改造各种路灯、楼道灯、电梯灯的灯泡为紫外线双用灯泡,然后感应人,没有人的情况下,自动消杀。如果地方政府能积极想办法,更好的办法会层出不穷,疫情也能更好的控制。

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