不断蝉变的城投公司

　　原创：周援智纲智库
　　如果说1992年上海市政府率先成立的城市投资公司开启了政府型土地经营模式，那么，2002年智纲智库提出的城市运营引发了市场型的土地运营模式，最有代表性的就是华夏幸福基业（点击阅读经典案例），还有一类是国有大型基础设施建设企业，加速了中国城市化的进程。
　　华夏幸福基业固安工业园夜景
　　从2014年开始，国家开始清理整顿地方政府和央企的城市投资公司，剥离投资公司的融资平台功能。2018年国资委对以房地产作为主营业务的央企做出明确规定，除批准的16家以房地产为主营业务的央企之外，其他央企必须退出房地产业务，且不得以参股形式做负面清单中规定的房地产业务。
　　在这样的政策背景下，结合未来城市运营的需求，怎样采用轻资产、市场化的城市投资模式成为未来城投研究的主要方向。智纲智库（ID：wzggzswx）根据城市投资公司历程和趋势，创造性地提出了市场型城投的新模式。
　　城投公司发展历程
　　纵观中国城投公司近30年的发展，其大致经历了探索发展期、快速发展期两个阶段，目前正在进入到转型发展新阶段。
　　城投公司探索发展阶段（1992年2001年）
　　1992年我国确定了发展社会主义市场经济的经济体制改革方向，投融资体制改革的步伐开始加快。为提升城市载体功能，加快区域经济的快速发展，针对国家《预算法》对地方政府发债的限制，城市基础设施投融资平台应运而生。1992年7月，上海率先成立城投公司，开启了我国城投公司发展之先河。
　　1994年国家实施分税制改革，对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分。有不少地方政府为缓解基础设施投入的压力，开始政府投融资平台的搭建；1998年亚洲金融危机，国家实施了积极的财政政策，加大基础设施的投资力度和信贷支持力度，城投作为地方政府的投融资平台在此期间得到了一定的发展。
　　这一段时间的城投公司定位核心是政府的投融资平台，利用城建规费等资源，为地方的基础设施建设进行融资和建设。
　　城投公司快速发展阶段（2002年2011年）
　　2002年后，中国城市化开始快速发展，各地方政府的开发区、高新区、产业园区、城市新区等纷纷设立，各种级别的城投公司纷纷设立。
　　2004年国务院出台《关于投融资体制改革的决定》，确立企业投资主体地位，界定政府投资职能和投资范围，掀起了一轮城投公司大面积重组或设立的浪潮。这个时期组建的城投公司定位一般都不再是单一的融资平台公司，而是投融资和建设主体。
　　2008年全球性金融危机影响下，国家积极财政政策、投入4万亿元资金拉动经济发展，这4万亿重点投向了基础设施和城市建设项目，城投作为地方政府投融资平台，获得了快速发展的机会。截止2012年时，各级政府的投融资平台数量已超过一万家。
　　这一阶段核心是在快速城市化推动下，城投公司获得了快速的发展，并且从原来政府的投融资平台向政府投融资平台、城市建设主体、城市重大资产经营主体三位一体的角色的转变。
　　城投公司转型发展期（2012年）
　　2012年十八大报告提出新型城镇化，而推进新型城镇化需要兼具政府部门和市场主体属性的城投公司，必须要尽快适应新型城镇化建设要求，实现转型发展。
　　尤其是2013年以来国家出台了一系列对政府融资平台公司的限制性文件，融资平台公司不得新增政府债务，剥离融资平台公司政府融资职能，意味着城投公司传统的融资平台的职能定位终结了。
　　2014年10月国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号）明确了建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，剥离平台公司政府融资职能，加强地方政府债务管理。
　　为顺应政策环境变化，城投公司必须在兼具政府功能属性基础上，进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。
　　城市运营的两次蜕变
　　如果说城投公司是以政府之手推动城市发展，那么城市运营商则是用市场之手参与城市建设，我们智纲智库则是城市运营商的幕后推手。
　　城市运营理论发布于2002年，但它的探索源于智纲智库参与华南板块策划。
　　1999年，在广州南部有个被称为华南板块的区域，由于城市化的推进，番禺撤市变区，迅速成为房地产商角逐的新区。碧桂园、珠江合生、雅居乐、祈福等开发企业一大批超过1000亩以上的大盘云集于此。
　　我们服务的两个楼盘奥林匹克花园和星河湾也参与这次华南板块的战役。
　　王志纲老师一篇《中国楼市看广州、广州楼市看华南》引起社会轰动。虽然番禺撤县变市、撤市变区，但依然脱不了乡村城市化的影子，基础设施和公共服务配套严重不足。如何破解不足，成为撬动华南板块的关键，城市运营理论也由此出发。
　　星河湾项目前后对比
　　2000年后，智纲智库北上设立北京战略中心，相继策划天津梅江南、西安紫薇田园都市、华夏幸福廊坊固安工业园等占地面积更大项目，深刻领会了在城市发展中政府与企业各自的角色和定位。
　　如果政府是董事长，企业就是总经理。对于城市片区的开发，最理想的模式是政企合作，统筹好政府和市场两方面的力量。
　　政府负责区域战略的制定、产业的规划、以及大型基础设施的建设，而企业负责市场化的运作，从一级半开发到二级甚至到三级开发。市场的力量在城市发展中扮演者不可替代的作用。在总结多年探索与实践经验的基础上，提出了城市运营的理论，并在2002年第一届中国土地博览会上发布。
　　所谓城市运营是在明确的城市定位和城市发展战略的指导下，梳理和整合城市各种显性和隐性资源，优化城市空间布局，并在此基础上进行城市形象的塑造和推广，最终达到使城市不断增值和可持续发展的目的。城市运营的本质是以土地作为核心产品，以发展城市作为目标的。城市运营不是追求最低成本，而是追求最大价值。
　　第一次蜕变：城市运营模式1。0
　　城市运营的1。0模式，其运作的大致逻辑大致分为五个步骤：
　　第一步，与政府协商，获取大规模完整土地资源开发权；第二步，按照政府意图和经济规律进行策划与规划，获取政府审批通过；第三步，建设城市基础设施与周边景观环境，把生地做成熟地；第四步，开发一些带动城市发展的引擎和示范项目，以提升土地价值；第五步，出让土地进行城市开发，并从中获得收入和利润。
　　从上述城市运营逻辑可以看出，其不同于房地产开发商的模式，城市运营1。0模式核心是土地，以土地为核心，实现资源变资产、资产变资金、资金变资本。
　　以土地为核心的城市运营1。0模式逻辑图
　　第二次蜕变：城市运营模式2。0
　　今天，中国产业发展从原来关注土地和政策的劳动密集型产业向关注资本、技术的创新型产业转变；同时房地产宏观调控、住房制度变革、土地财政终结等意味着房地产暴利时代的结束。在这种背景下，城市运营在发生着巨大变化，城市运营正在从从关注土地到关注产业转变，从搭框架到精装修转变，从建平台到运营平台转变。城市运营需求变化催生城市运营模式进入到2。0阶段。
　　第一，从土地单一模式走向三轮驱动模式。土地规划管理体制、集体土地市场化改革，将改变土地供应与使用。随着中国的城市化整体增速减缓，以土地开发为核心的模式将难以为继。未来将变成土地、资本、产业三轮驱动。
　　第二，从土地融资走向多元融资。据国家新型城镇化规划，未来金融保障的主要方式为市政债、政策性银行和多元股权融资。未来城市开发资金来源将摆脱单一土地融资主导，走向多元化，直接融资比重加大，积极利用私募、信托、股权融资、产业基金、保险资金等多种手段，集聚社会资本力量，拓宽融资渠道。
　　第三，从招商引资到全球并购。土地城镇化超越产业化，城市产业需要补课，培育产业内容；本土产业面临转型升级，需提升竞争力！产业转型升级需要依托国内巨大市场吸引全球技术与创新产业资源的转移，并购是重要的手段。
　　未来城市运营2。0将是以土地开发为基础、以多元融资为核心、以市场运作为原则、以产业发展为导向、以城市发展为目标的新运营模式。
　　中国城投模式的转型
　　在城市运营2。0时代，城市运营需求变化、城市运营模式的转变，也必将推动城市运营商的转型，城投是城市运营商最多的一类企业，其转型亦是必然。
　　城投转型的三大因素
　　第一，国家政策调整要求。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求剥离城投作为政府平台公司的政府融资功能。城投公司投融资必须转型市场化。
　　第二，高质量建设需求。今天中国城市进入到新发展理念、高质量发展阶段，这一阶段城市发展重心正在从原来以基础设施为主导的搭框架阶段进入到以城市内容服务为核心的精装修阶段，从重建设向重经营转变。
　　第三，城投公司发展需求。尤其是在2008年以来快速发展的城投公司，呈现出负债率高、财务风险大、融资压力大、经营效率低等一些问题，其自身发展需要寻找新模式和新路径。
　　城投转型的四大方向
　　城投公司作为地方政府投资建设最重要的主题，首要任务是推动城市和产业全面发展。在继续做好原来投融资、开发建设等职能基础上，积极拓展经营城市的职能，向四个方向转变：
　　第一，市场化。逐渐厘清政府与平台公司之间的关系，从政府控制型转变为市场运作型。政府必须减少对平台公司投资行为的干预，自主投资运营决策权要逐步放开。作为市场化的运作主体，自主经营，自负盈亏。
　　第二，实体化。逐步摆脱以为了融资进行的并表式的管理，对于公司的各业务板块、子公司和资产，要真正做到管人、管事、管资产。根据城市产业发展规划和市场需求，通过国有股权的投资管理，或者通过经营性业务建立、运营管理能力的提升等，参与重大产业项目投资，培育新的利润增长点，逐步做实平台公司，提高平台公司经营效益。
　　第三，规范化。建立现代企业制度。对公司组织架构、人员管理、薪酬考核等体系进行规范和完善，实现平台公司的管理运作规范化。
　　第四，多元化。积极发展业务多元化，由原有的代建业务、水务业务等往投资业务、金融业务、旅游业务等多元化发展；拓展区域的多元化，打造具有核心竞争力的优势业务板块，未来进行跨区域发展；尝试资本的多元化，考虑在子公司层面，开展混合所有制，引入多元资本合作。
　　市场型城投新模式
　　从城投转型的方向、城投发展三个转变来看，未来城市投资公司转型方向核心是市场化，也就是未来城投公司将转型为市场型城投公司。
　　什么是市场型城投
　　市场型城投是指在城市运营新时代，以推动城市发展为目标，以城市的生活平台与产业平台的建设与运营为主要内容，服务城市高新品的宜居生活、服务城市创新驱动的产业升级，既兼有政府平台企业身份，又按照市场化方式运作的新型城市投资开发建设公司。
　　市场型城投与政府城投有什么区别
　　不同于以城市开发建设为核心的传统政府型城投企业，市场型城投的市场定位以城市产业平台与城市生活平台的开发运营为核心，运作核心也由原来的土地增值转向运营服务增值，进而将形成以运营服务收益为主、不动产开发收益为辅的盈利特征，与此同时，市场型城投相较于政府型城投也将获得更为多样化的融资渠道。
　　市场型城投做什么
　　与之前的城投公司承担着融资平台、土地开发和城市建设等职能不同。未来市场型城投公司在地方城市发展中将主要扮演以下四大职能：
　　第一，投融资。与作为政府的投融资平台不同，未来城投公司必须要进行市场化的投融资、自主融资，而不是政府信用背书的融资模式；另外要从原来的信用背书的信贷模式走向信贷、企业债券、产业基金、股权融资等多元化的融资模式。
　　第二，开发建设。未来城市一级土地开发仍由政府型城投公司主导，而市场型城投公司重点是以产业载体、生活平台以及公共设施的开发建设为主导，以二级开发为主导。
　　第三，产业运营。城市发展需求已经从重建设向重经营转变。市场型城投公司必须要强化其产业运营的能力，为城市未来产业发展提供坚实的支撑。
　　第四，资产管理。未来市场型城投公司会拥有越来越多的经营性资产，这些资产如何经营管理、如何实现资产证券化等等，是决定市场型城投公司能否持续经营的关键问题。
　　市场型城投的模式
　　在传统城投模式下，市场拓展主要靠市场拿地和政府委托；项目融资主要以土地抵押的银行贷款为主；盈利方式集中于土地一级开发收入以及部分土地二级开发收入。
　　而在市场型城投模式下，企业市场拓展将形成产品引领、投资拉动、战略合作、政府委托等多种方式并进的格局；项目融资方式也将更加多元化，包括城市开发基金、产业基金、银行贷款、资产证券化等多种手段；盈利方式也将变为包含开发、运营、资本等多方面综合盈利的方式。
　　今天，城市发展进入新发展理念、高质量发展新的阶段，对城市运营提出了更高的发展要求，城投公司的转型，势在必行，市场型城投是重要转型方向。
　　对于城投公司来说，土地、资本这些资源要素是发展基础，如何基于资源要素衍生出的平台建设、产业运营、资本运作等能力是突破的关键。（完）