环境监理管理模式和人员配置改进研究

　　环境监理管理模式和人员配置改进研究
　　建设项目环境监理（以下简称“环境监理”）是指社会化、专业化的环境监理单位受建设单位委托和授权，依据国家相关环境保护、工程建设法律法规和国家批准的工程项目建设文件、建设项目环评及其批复文件、环境监理合同等，确保建设项目各项环保措施的全面落实，为建设项目提供专业的环境保护咨询和技术支持〔1〕。环境监理能够大大降低建设项目对环境的不良影响，也是我国目前和今后加强建设项目环境保护的一种必要措施。
　　我国在20世纪90年代初逐步开展环境监理工作，对环境监理体系进行初步构建，在水利工程〔2〕、道路交通〔3〕、港口码头〔4〕等建设项目的环境监理工作中也取得了可喜的成绩。但至今针对环境监理管理模式和人员配置情况，仍处于初期探索阶段〔5〕。目前国内开展环境监理工作的建设项目中，环境监理工作经常滞后于工程监理，甚至一些建设项目只是在即将竣工验收时进行数天“回顾性环境监理”〔6〕。
　　环境监理管理模式在整个项目建设中发挥着规划、控制和协调的重要作用〔7〕，环境监理人员配置直接影响环境监理与工程监理的协作关系。因此，本文针对目前国内采用的环境监理管理模式和人员配置方式进行了分析和研究，并对改进型双轨制环境监理模式进行了初步探讨。
　　1、现行环境监理管理模式
　　根据环境监理单位与工程监理单位之间的关系，我国常见的环境监理管理模式可分为独立式、包含式和双轨制3种。独立式环境监理模式非常符合国际惯例的FIDIC模式〔8〕，是我国最早采用的环境监理管理模式；包含式环境监理模式使环境监理与工程监理紧密结合，是应用最普遍的环境监理管理模式；双轨制环境监理模式是一种新型管理模式，具有广阔的发展前景。
　　1。1、独立式环境监理模式
　　独立式环境监理模式又称为一般式环境监理，通常是指由独立于工程监理单位的第三方单位环境监理单位负责建设项目环境质量的环境监理管理模式。20世纪90年代建设的黄河小浪底枢纽工程〔910〕、201x年建设的青藏铁路工程〔1112〕、201x年建设的青海西宁至大通高速公路工程〔13〕及宁夏银川至古窑子段高速公路工程，采用的环境监理模式均是独立式。
　　其中201x年银古高速公路的环境监测工作被委托给独立的环境监测单位承担。早期独立式环境监理单位一般为地方环境保护研究院。后来，在环境保护方面具有很强专业性的环境保护设计、环境影响评价等单位也开始承担环境监理工作〔15〕。环境监理单位（环境监测单位）与建设单位、工程监理单位以及政府环保部门之间的关系。
　　独立式环境监理模式下各单位之间的关系，建设单位将项目环境监理工作和项目工程监理工作分别委托给环境监理单位和工程监理单位，当环境监理单位不能够承担环境监测工作时，建设单位还需将环境监测工作委托给环境监测单位。在项目的整个施工阶段，建设单位和政府环保部门共同对环境监理单位进行监督和管理。在这种模式下，环境监理单位与工程监理单位相互独立，各司其职。独立式环境监理模式下环境监理工作具有较强独立性，但环境监理工作和工程监理工作不易于统筹管理，双方基于各自的利益易产生矛盾。
　　1。2、包含式环境监理模式
　　包含式环境监理模式又称为嵌入式环境监理模式，通常由具有环境监理资质的工程监理单位承担环境监理工作。在交环发〔201x〕314号《关于开展交通工程环境监理工作的通知》文件中明确指出：工程环境监理工作应纳入工程监理体系统筹考虑，是工程监理的重要组成部分〔16〕，这种监理模式就是典型的包含式环境监理模式。河南省曾培养了一批专业的环境监理人员，将他们分配到当地工程监理公司，承担环境监理工作〔17〕，也同样属于包含式环境监理模式。201x年贵州三穗至凯里段高速公路工程〔18〕、湖南邵阳至怀化段高速公路工程〔19〕以及201x年湖南常德至吉首高速公路工程〔20〕等项目的环境监理工作，均采用包含式环境监理模式开展。
　　包含式环境监理模式下各单位之间的关系，建设单位将项目的工程监理和环境监理共同委托给工程监理单位，并与政府环保部门共同对工程监理单位进行监督指导。项目的环境监理工作由工程监理部门下设的环境监理小组承担，具体内容通常由部门内取得环保知识资格证书的工程监理人员兼管〔21〕，或成立环境监理职能部门，安排专职的环境监理人员负责项目环境监理的规划、实施和协调工作，其他工程监理人员在实际工作中予以配合，各部门之间资源共享。与独立式环境监理模式相同，当工程监理单位不能够承担环境监测工作时，建设单位可将环境监测工作委托给专门的环境监测单位。
　　包含式环境监理模式下，工程监理单位同时承担工程监理与环境监理工作，利于管理，但工程监理方由于对环境监理工作缺乏足够的了解和重视，双方产生分歧时，出于利益的考虑，环境监理往往是做出让步的一方。
　　1。3、双轨制环境监理模式
　　双轨制环境监理模式是“资源共用型双轨制工程环境监理”模式的简称，是一种新型的环境监理管理模式。201x201x年建设的四川雅砻江锦屏一级水电站和官地水电站是我国率先采用双轨制环境监理模式的成功案例。
　　改进型双轨制环境监理模式下各单位之间的关系，在双轨制环境监理模式下，工程监理单位和环境监理单位组成临时的联合体，再由临时联合体接受建设单位的委托，承担建设项目的工程监理和环境监理工作。建设单位和政府保部门仅需对联合体中的环保中心进行监督管理即可，无需再对工程监理单位和环境监理单位进行监督管理。联合体是整个建设项目的环保中心，主要包括工程监理和环境监理单位共同成立的总监理工程师办公室、工程监理单位的工程监理部门和环境监理单位的环境监理部门。总监理工程师办公室成员为工程监理单位和环境监理单位的资深工程师。
　　双轨制环境监理参考了施工单位建立联营体进行投标的模式，利用工程监理单位和环境监理单位组成的临时联合体开展监理工作。在临时联合体中，工程监理单位和环境监理单位既相对独立又联系紧密。相对独立是指联合体中的工程监理单位和环境监理单位分别独立承担建设项目的工程监理和环境监理工作；联系紧密是指工程监理单位和环境监理单位要以联合体的名义与建设单位签订合同，在环保中心内构建建设项目环境保障体系，保障整个建设项目的工程和环境质量。双轨制环境监理模式下，环境监理单位与工程监理单位基于自身利益组成暂时性结合体，参与单位众多，各单位之间关系复杂，不利管理。虽然环境监理工作较前两个模式，得到了足够的重视，但是出于自身利益的考虑，双方易于发生矛盾，且双方的合作关系易于破裂。
　　2、环境监理人员类型
　　目前环境监理单位从业人员按照工作内容的差异可以分为专职型环境监理人员和兼职型环境监理人员。
　　2。1、专职型环境监理人员
　　专职环境监理人员指环境监理单位内专业从事环境保护工作的环境监理人员。他们多毕业于环保相关专业，具有丰富的专业知识和强烈的环保意识，能够为建设项目中存在的环境问题及环保设施落实提供科学合理的解决方案。
　　专职型环境监理人员能够在每一个工作环节上都以环境保护为目标，将环保理念贯彻整个工程，使建设项目对环境的不良影响降至最低。但是，专职型环境监理人员在环境监理过程中与工程监理人员联系不够紧密，很容易产生权责不清等问题或不被重视。一般来看，独立式和双轨制环境监理模式下环境监理单位易采用专职型环境监理人员。
　　2。2、兼职型环境监理人员
　　兼职型环境监理人员指工程监理单位内兼职承担环境监理工作工程监理师。兼职型环境监理人员需要在工程监理工作中兼顾环境监理工作，最终使建设项目的工程质量和环境质量同时达到相关标准。
　　兼职型环境监理人员工作中需要经常在环境保护与工程质量和施工进度中权衡，这对监理人员自身素质要求很高。由于目前环境监理尚未普及，又缺乏完善的法律保障，兼职型环境监理人员在环境问题与工程质量或施工进度产生冲突时，往往选择在环境保护方面做出让步。一般来看，包含式和双轨制环境监理模式会采用兼职型环境监理人员。
　　3、改进型双轨制环境监理模式
　　现存的3种环境监理管理模式虽在降低建设项目对环境的影响中都发挥了重要的作用，但是还没有充分发挥环境监理自身应有的作用。首先，在独立式和包含式环境监理模式下，当建设项目的工程质量、施工进度与环境影响产生矛盾时，环境监理人员往往无法进行有效协调，导致环境监理一方被迫单方面妥协，为工程质量或施工进度做出让步。双轨制环境监理模式虽然同时具备独立式环境监理模式和包含式环境监理模式的优点，并在从业人员主观能动性发挥、监理责任制等方面具有一定优势，但由于由两个单位临时组成的联合体，易造成两个单位从各自的利益出发进行工程监理和环境监理，尤其在意见产生分歧时尤为突出，对项目的工程和环境质量造成重大影响。其次，现存环境监理公司大多缺乏专业的环境监测人员和环境监测仪器，开展环境监测工作时还需委托其它监测单位，增加监理过程中各单位之间的协调难度。
　　因此，本文根据现阶段环境监理工作开展的实际情况，结合2种环境监理人员类型对双轨制环境监理模式进行改进，提出新型环境监理模式，即改进型双轨制环境监理模式。改进型双轨制环境监理模式下各单位之间关系。
　　改进型双轨制环境监理模式下各单位之间的关，在改进型双轨制环境监理模式下，形成了一种集工程监理、环境监理和环境监测于一体的全方位监理咨询公司（以下简称新型监理公司）。建设单位只需将建设项目的所有监理工作委托给新型监理公司，将所有施工工作发包给施工单位，并与政府环保部门对新型监理公司进行监督即可。新型监理公司的核心是环境和工程保障管理中心，主要由总监理工程师办公室、工程监理部门、环境监理部门的环境监测部门构成。其中，工程监理部门、环境监理部门和环境监测部门分别直接负责建设项目的工程监理、环境监理和环境监测工作，当各部门之间工作产生交叉或意见有所分歧时，可分别直接上报给总监理工程师办公室，由总监理工程师办公室进行裁决和协调。
　　总监理工程师办公室也可以行使建设单位权力，直接对施工单位下达整改指令。由图4可看出，改进型双轨制环境监理模式参与单位最少，各单位之间关系相对简单，新型监理公司各部门均独立开展工作，权责分明，能够有效避免不同单位交叉管理造成的各自为政和责任推诿，保障环境监理人员的利益。工程监理、环境监理与环境监测是利益的共同体，能够根本上解决工程监理与环境监理之间的沟通管理问题、责任分配问题和金钱分配问题，全方位保障建设项目的工程和环境质量。
　　4、改进型双轨制环境监理模式的特点
　　（1）改进型双轨制环境监理模式有利于普及和管理。对比图1、图2、图3和图4可知，与独立式、包含式和双轨制三种管理模式相比，改进型双轨制环境监理模式下的环境和工程监理工作仅仅涉及建设单位、新型监理公司与政府环保部门，参与单位最少，各单位之间关系相对简单，有利于环境监理工作的推广和普及。同时，新型监理公司集工程监理、环境监理与环境监测于一体，避免了建设单位另行委托环境监测单位的麻烦，有利于环境监理部门与环境监测部门的信息传递。此外，新型监理公司各部门均独立开展工作，不仅易于自身管理，也使建设单位和政府环保部门只需重点监督和指导新型监理公司的环境和工程质量保障中心，无需再针对独立的工程监理单位或环境监理单位，简化双轨制环境监理的管理体系，提高监管效率。
　　（2）改进型双轨制环境监理模式权责分明，能够有效避免不同单位交叉管理造成的各自为政〔24〕和责任推诿。由图4可知，建设项目的所有监理与检测工作均由新型监理公司1家承担，环境监理、工程监理与环境监测等部门责任由总监理工程师办公室分配，一旦产生矛盾或分歧，也由总监理工程师办公室进行协调。这不仅能够避免因权责不清造成的麻烦，提高环境监理人员的执行力，保障环境监理人员的利益，而且能够保证环境监理工作与工程监理工作同时开展，避免事后补救。
　　（3）改进型双轨制环境监理模式采用专兼职结合型环境监理人员配置形式，即环境监理工作既有环境监理部门的专职型环境监理人员负责，又有工程监理部门的兼职型环境监理人员参与。这样，一方面在专职型环境监理人员遇到与工程质量、施工进度相矛盾的环境问题时，可由兼职型环境监理人员从旁协助，权衡最佳的解决方案，大大提高环境监理的工作效率；另一方面，兼职型环境监理人员能够通过参与环境监理工作，增加自身的环保意识，树立环保理念，并带入到工程监理工作中，加强环境监理部门与工程监理部门之间的交流。随着环境监理工作的不断深入开展和环境监理体系的逐渐成熟，可逐渐减少至取消兼职型环境监理人员。
　　（4）改进型双轨制环境监理模式下，新型监理公司使工程监理、环境监理与环境监测成为长期利益共同体。这种“三位一体”的管理模式，使新型监理公司能够通过参与不同建设项目的工程和环境监理工作不断积累经验，逐渐缩短甚至消除传统双轨制模式下工程监理与环境监理单位基于双方利益而合作的磨合期，建立起工程监理与环境监理团队的长期合作。只有建立起这种长期的合作，才能够从根本上解决工程监理与环境监理的沟通管理问题、责任分配问题和金钱分配问题，全方位保障建设项目的工程和环境质量。
　　5、结论
　　（1）独立式、包含式、双轨制环境监理模式下，工程监理与环境监理由于各自利益易发生责任的推诿，不能充分发挥环境监理在建设项目中的监管作用，不能保证环境质量。
　　（2）改进型双轨制环境监理模式中环境监理、环境监测和工程监理部门是利益共同体，是同一单位的不同部门，能够有效避免不同单位交叉管理造成的各自为政和责任推诿，易于统筹管理，提高建设单位和政府环保部门的监管效率，全方位保障建设项目的工程和环境质量，且是易于环境监理工作的普及和发展。
　　（3）改进型双轨制环境监理模式采用专兼职结合型环境监理人员配置形式，能够提高环境监理人员的工作效率和执行力，同时加强环境监理部门与工程监理部门之间的交流，提高各参与方环保意识。